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朱芒:作为行政处罚一般种类的“通报批评”

更新时间:2021-07-06 16:52:42
作者: 朱芒  

   摘要:  在我国行政法制度中,“通报批评”属于适用对象零星且适用范围极窄的处罚形式。2021年修订的《行政处罚法》直接将“通报批评”规定入“行政处罚的种类”中,这意味着其摆脱名称等形式的限制,成为了行政处罚的一般种类。从法解释的角度而言,能够从实质意义上将“通报批评”置于统括“公开谴责”“列入失信名单”“公布违法事实”等所有发生名誉减损和社会评价降低为法律效果的行政处罚行为的地位,从而将这些行政处罚行为都纳入法律制度统一规范的范围之内。

   关键词:  名誉罚 声誉罚 通报批评 行政处罚种类

   一、“通报批评”的出现及其属性的不确定性

  

   2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议已修订通过《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)。与现行的《行政处罚法》内容相比较,一个显著的变化是,新修订的《行政处罚法》(以下简称为“新法”)在行政处罚种类方面,第9条第1项设立的类型中,除了现行法第8条规定了的“警告”之外,还并列地新增了“通报批评”。[1]

  

   “通报批评”本身并非属于生疏的词汇,尽管在现行《行政处罚法》中未被明文设置,但查阅现行的各种单行法的内容可知,一些单行的法制度条款中就有文字本身直接表述为“通报批评”的内容。但是,这类形式的“通报批评”适用范围极窄,且呈碎片化状态,其根据规范只有在《行政处罚法》第8条第7项规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”中才能确定。现在在“新法”中设置“通报批评”,就意味着在我国行政法律制度中,“通报批评”将成为行政处罚的一般种类,统括具有一定共性的行政处罚行为,通用于整个行政法制度,适用于各个单行法。

  

   那么,由“新法”确立的作为行政处罚一般种类的“通报批评”,究竟应该具有什么样的要件特征,其内涵外延究竟是什么?在面对行政处罚法律制度立法变化的这个时节点,无疑需要在法学理论上对此一系列的问题作出研究。[2]本文便是对这些问题所作的尝试性分析,目的在于为“新法”施行之后如何适用作为一般种类的“通报批评”,探寻到一个法解释的方向。

  

   二、形式上的“通报批评”

  

   (一)行政处罚的基本法律结构

  

   在修订《行政处罚法》的整个过程中,对于如何界定“行政处罚”的定义,始终是一大讨论话题。[3]如果在此避开概念用语本身的复杂多义现象,那么可以将行政处罚的功能置于“秩序—制裁”的制度框架结构之内分析,即将行政处罚定位为是对违反第一层次义务的当事人所科处的第二层次的义务。这里,所谓第一层次的义务是由相应的法律规范设定的秩序所产生,作为社会成员的公民、法人或者其他组织普遍必须遵守的义务。所谓第二层次的义务,是指社会成员因违反第一层次的义务所导致的应该承受的法定制裁。[4]“新法”第2条将行政处罚定义为“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”,这里,除了对于行政处罚行为的法律效果的名称“惩戒”究竟何意仍然存在着法解释的空间,即学理上究竟应以什么样的概念去解释之外,就该定义反映出的内容结构,即其中的权利义务内容而言,应该说体现出了“秩序—制裁”的制度框架结构。[5]

  

   “新法”将“通报批评”设置在规定“处罚种类”的第9条第1项,与“警告”并列,从而形成了由“(一)警告、通报批评”两项内容构成的第一级的处罚种类。因此,在“秩序—制裁”的框架结构中进行分析时,首先需要明确两点事项:

  

   其一,由于其中“警告”为现行法固有的种类,因此,新增加的“通报批评”在制裁方面,即行政处罚行为所产生的法律效果,应该是与现行法中“警告”的法律效果具有一定的共同特征。

  

   其二,行政处罚属于行政行为的一种,因此,作为行政处罚的“通报批评”也应具有行政行为的基本属性,是国家行政权对社会管理中发生的行为,即具有外部性。之所以强调这一点,是因为就概念的一般使用范围以及性质而言,“通报批评”一词并非只是用于行政处罚的法律领域中,其在日常生活的各个领域中都属于常用词汇。不仅如此,即使在法律领域,很多情况下属于组织内部管理活动中,也常常会使用同样称之为“通报批评”的措施对内部人员予以惩戒。因此,本文探讨作为行政处罚的“通报批评”时,理所当然应该排除上述这些不属于行政处罚的事项。[6]总之,在行政处罚的法律制度结构之中,“通报批评”则必须具有行政处罚的构成要件。

  

   (二)“通报批评”的形式表现

  

   在依照“秩序—制裁”框架结构分析“通报批评”规定时,首先需要面对的,是现行法律制度之中,法条中直接使用“通报批评”概念的情况及其反映出的特征。根据黄海华的整理,[7]目前共有7部法律、19件行政法规和8件部门规章以及14件地方性法规规定了“通报批评”的行政处罚。如集中关注最高层级的法律而言,直接使用“通报批评”这一法律用语的是下列7部法律中的7条条款。具体而言,这些条款是:《中华人民共和国慈善法》第101条第2款、《中华人民共和国人口与计划生育法》第40条、《中华人民共和国审计法》第43条、《中华人民共和国促进科技成果转化法》第46条第2款、《中华人民共和国防震减灾法》第90条以及《中华人民共和国传染病防治法》第69条、《中华人民共和国科学技术进步法》第71条第2款(以下内容如无特别需要,将省略法律的具体条款标号)。

  

   从这7部规定了“通报批评”的法律规定看,这几部法律设定的需要维护的法律秩序并不具有共同的属性,如果仅从其表现出的特征,那么大致可以看到相关法律中需要保护的秩序具有以下几个特征:

  

   第一,大多数属于程序性义务。如《中华人民共和国慈善法》规定的秩序是该法律第27条设置的验证义务;《中华人民共和国审计法》针对的是“拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的,或者提供的资料不真实、不完整的,或者拒绝、阻碍检查”中的绝大部分;《中华人民共和国促进科技成果转化法》针对的是“未依照本法规定提交科技成果转化情况年度报告的”;《中华人民共和国传染病防治法》针对的是第69条所列出的第2项规定“未按照规定报告传染病疫情,或者隐瞒、谎报、缓报传染病疫情的”,以及第6项“在医疗救治过程中未按照规定保管医学记录资料的”。这些规定所设定的秩序,对于当事人而言基本属于程序性义务(除了《中华人民共和国传染病防治法》“隐瞒、谎报、缓报传染病疫情的”规定),进一步而言,其属于程序性义务中的信息报告义务。

  

   第二,很多属于内部性义务。基于行政法调整的是国家行政权对于社会主体的管理活动,即行政权主体与作为行政权管理的相对人之间并不存在特定的人事或特定的上下级管理关系,因此如从这个视角出发,在我国目前的一些行政管理领域,一些行政机关与相应的被管理的社会主体之间依然存在着一定程度的人事或管理关系,因而在一定范围内具有封闭性,存在于同一组织的内部,由此导致了在分析这些领域中的权利义务关系时,无法单纯从行政主体与行政相对人这种行政法律关系的角度定性。例如《中华人民共和国科学技术进步法》规定的“推荐的单位或者个人”与主管部门之间的关系;《中华人民共和国人口与计划生育法》针对的“协助计划生育管理义务”;《中华人民共和国促进科技成果转化法》针对的“国家设立的研究开发机构、高等院校”与“主管部门”之间的关系。对于违反这些秩序的行为作出“通报批评”,在我国的行政法理论中如不能采用“法律法规规章授权”的方法,则难以归入行政处罚的范围之内。

  

   第三,大多针对的义务主体只是单位。这7部法律中,《中华人民共和国慈善法》针对的是“广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商”;《中华人民共和国审计法》规定的义务主体是“被审计单位”;《中华人民共和国促进科技成果转化法》的义务主体是“国家设立的研究开发机构、高等院校”;《中华人民共和国传染病防治法》的义务主体是“医疗机构”;《中华人民共和国防震减灾法》明确“通报批评”针对的对象是“单位”。另外,《中华人民共和国科学技术进步法》设置的两个义务主体之一是“推荐的单位”。《中华人民共和国人口与计划生育法》设定的“协助计划生育管理义务”者尽管在条款文字中没有直接规定单位的义务,但从实际承担义务者的情况看,也是单位或主要是单位。

  

   总之,从上述法律层面的内容可以看出,形式上直接使用“通报批评”文字表述的行政处罚,所保障的法律秩序领域非常狭小且零星,限制于局部的特定范围,并非如治安管理、交通运输等那样是日常生活中支撑社会整体稳定的基本秩序或主干性社会秩序,且如上述特征所显示出的那样,这些社会秩序或是辅助性的,或是局限于特定领域或范围之内的,甚至具有相应内部属性的,或是特定领域中的程序性义务,主要是信息提供义务方面的秩序。因此,从现行《行政处罚法》的角度而言,“通报批评”应该是归入第8条第7项“法律、行政法规规定的其他行政处罚”之中,成为单行法特别规定的个别性行政处罚种类,从而无法如吊销许可证等行政行为那样,成为行政处罚的一般种类。

  

   在此想作些比较的是,在“新法”中与“通报批评”同列一项的“警告”,其针对的社会秩序则更为一般和日常化,更具基础属性。例如,《中华人民共和国消防法》第63条对于“违反消防安全规定进入生产、储存易燃易爆危险品场所的”行为,《中华人民共和国食品安全法》第128条对于“违反本法规定,事故单位在发生食品安全事故后未进行处置、报告的”行为,最轻给予“警告”处罚。这在一定程度上反映出,“通报批评”被制定为行政处罚的一般种类后,便与上述分散规定在各个单行法规中的“通报批评”有了质的区别,需要承担起对基本秩序的保障作用。

  

   (三)制裁的法律效果的要件特征

  

   观察直接设定了名称为“通报批评”的行政处罚的7部法律,可以看到这些法律都没有直接规定该项处罚行为的构成要件,也没有法律效果方面的具体内容,因此,当“通报批评”被规定入“新法”,成为行政处罚的一般种类时,意味着“通报批评”与“警告”一样,被归入名誉罚(申戒罚、声誉罚)[8]的范围之内,与罚款等财产罚、能力罚(资格罚)和人身罚(自由罚)一同构成行政处罚一般种类体系。在这样的前提下,需要明确作为名誉罚的“通报批评”,在其法律效果方面应该呈现出什么样的特征。

  

   由于“警告”被定位为名誉罚,即行政处罚行为针对的是行政相对人的人格性权益,通过制裁,产生名誉减损和社会评价降低的法律效果,因此,作为行政行为的“警告”所产生的法律效果,应该是对被处罚相对人个人利益的名誉减损或社会声誉的贬低。

  

然而,并非被称为“警告”的行政活动理所当然地会产生名誉减损和社会评价降低的法律效果。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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