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杨建顺:以检察听证促进行政争议实质性化解

更新时间:2021-07-06 16:49:29
作者: 杨建顺  
检察机关进行法律监督,认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的,可以适用简易程序。适用简易程序并非意味着不进行调查核实,只是不举行正式听证会。伴随着人民群众的法治意识不断提高,对检察机关履职办案也有了新的更高要求。“民有所呼,我有所应。”检察听证会是检察机关回应人民群众新需求,实现办理法律监督案件公开、公正、公平的一项重要举措。

  

   正确把握检察听证参加人的范围

  

   根据《检察听证规定》第6条规定,检察听证会参加人是检察机关根据案件具体情况来确定的。听证会参加人除听证员外,可以包括案件当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人、第三人、相关办案人员、证人和鉴定人以及其他相关人员。另外,检察听证中公开听证的案件,公民可以申请旁听。申请旁听的是否算入“其他相关人员”?这一点不明确。《检察听证规定》第7条第1款对听证员的年龄、品行、身体条件等方面的要求作了规定,一般的社会公众只要符合下列条件,都有资格担任听证员:(1)年满23周岁的中国公民;(2)拥护中华人民共和国宪法和法律;(3)遵纪守法、品行良好、公道正派;(4)具有正常履行职责的身体条件。很显然,这里所规定的选择标准适合于一般听证参加人即第6条规定的“其他相关人员”,但没有体现出检察听证对听证员的特殊要求,亟待进一步完善。听证员有其独立地位,既不同于维护自身权益的案件当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人,也不同于了解案件情况的证人。各类人员担任检察听证员,都应当与案件没有利害关系,并具备能够体现检察听证对听证员特殊要求的一定资质资格条件。

  

   从各地举行检察听证会邀请的听证员构成来看,宜在《检察听证规定》中明确聘请人大代表、政协委员、人民调解员等具备一定社会经验的人士担任听证员的规则;明确邀请特约检察员、专家咨询委员、相关领域的专家、学者担任听证员,提供专业意见的规则;明确邀请当事人所在单位或者居住地的居民委员会、村民委员会的代表等担任听证员的规则。

  

   根据《检察听证规定》可知,检察听证“是指人民检察院对于符合条件的案件,组织召开听证会,就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动”。这种意义上的检察听证,实际上是将一般意义上的咨询会、论证会、座谈会和听证会融为了一体,对“其他参加人”要求一定的资质资格不仅不为过,而且是非常必要,应当在“事实认定、法律适用和案件处理等”方面有所擅长,要求其起码在某一方面擅长,这是保障检察听证会发挥其应有作用的内在要求。

  

   检察听证是检察机关审查案件的一种方式,是“就事实认定、法律适用和案件处理等问题”听取意见的活动。所以,保障作为听证主持人的承办检察官秉持客观公正立场至关重要。与行政听证要求非本案调查人员担任听证主持人不同,《检察听证规定》明确规定,听证会一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官主持。检察长或者业务机构负责人承办案件的,应当担任主持人。这样有利于将听取的意见跟所承办案件需要解决的问题紧密结合起来,有助于争议的实质性化解。与之相对应,由于是主办检察官,有时候或可能难免先入为主。为了避免主办检察官因既有成见而导致难以吸纳相关意见的尴尬,宜致力于完善举行听证的程序规则,确保听证会参加人皆能全面、真实地阐述意见和主张;确立听证笔录的记录规则和效力规则,确保全面、真实地记录听证过程和内容,并根据听证笔录作出相关决定。

  

   正确把握听证意见的效力与检察听证的效果

  

   要保障听证意见的效力和检察听证的效果,首先应当弄明白什么是检察听证的目的所在。以往检察机关审查办理案件主要以书面审查为主。书面审查的优点是便利、快捷、经济,其缺点是没有口头言词辩论,易忽略争点,没有当事人的现场参与,易受质疑。为了克服书面审查的这些缺点,检察机关引入了检察听证会的审查方式,“让当事人说话,让专家评判”。

  

   听证,无论是正式听证还是非正式听证,其主要目的都是确保充分“兼听”,力排“偏信”,而公开、参与、知情、监督等都是作为“兼听”目的之手段支持。所以,保障听证意见的效力和检察听证的效果,即确保检察机关全面听取各方意见,既包括各方当事人及其辩护人、代理人的意见,也包括相关办案人员的意见,尤其是听证员独立发表的客观、中立的第三方意见,能够帮助检察机关更加客观准确地认定事实、适用法律,依法公正地对案件作出处理决定。

  

   《检察听证规定》第16条明确规定:“听证员的意见是人民检察院依法处理案件的重要参考。拟不采纳听证员多数意见的,应当向检察长报告并获同意后作出决定。”该规定明确了听证意见的效力,是依法处理案件的重要参考。这样规定,被认为既尊重了听证员的意见,又可以保证依法独立公正地行使检察权。其实还有待进一步完善。听证员的意见也有存在分歧的时候,如何对待不同意见,这关系到参考什么的问题。从上述规定可以看出,这里预设了将多数意见作为重要参考的机制,在不采纳多数意见时,要求向检察长报告并获同意后作出决定。如此规定挺好,只是还不够,需要进一步完善。其一,应当明确规定,听证意见主要包括听证员的意见,但不等于听证员的意见,其他参加人的意见也应当如实记录,作为听证意见;其二,明确规定,一般情况下多数意见应当成为检察机关作出决定时的重要参考;其三,明确规定,特殊情况下可以将少数意见作为检察机关作出决定的重要参考;其四,无论是不采纳多数意见,抑或是不采纳少数意见,都应当附有充分的理由说明;其五,应当进一步明确向检察长报批的程序。

  

   如此,保障听证意见的效力和检察听证的效果,便可期待。

  

   积极推进检察听证的宣传和适用

  

   行政争议实质性化解的路径选择是建构解决行政争议制度的基础环节与关键步骤,决定着该制度的整体架构与具体程序规则设计。行政争议实质性化解的路径,除了在立法政策层面进行统筹规划和科学立法之外,主要有3大类,包括行政主体主导的行政型ADR、司法机关干预的司法型ADR,以及作为正式程序的司法审查(行政诉讼)。很显然,它是行政过程中的重要组成部分,又是行政救济层面不可或缺的内容,还是行政程序法和行政救济法的重要规范对象。在既有观点中,裹挟着较多的“实质正义”的考量因素,或强调避免和整治“程序空转”,或突出“诉源治理”的崇高价值,或强调对行政权力的监督制约,对包括检察机关和法院的监督节点前移给予了较多关注、较高评价和支持。实践中,以此为基础建构而成的解决行政争议制度极易陷入以保障“实质正义”之“名”,行超越权限和滥用权力之“实”的窘境,值得有关方面予以关注和重视。

  

   为了让更多领域、更多部门给予积极支持和配合,宜加强检察听证会的宣传普及工作,充分发挥新建的检察听证网等网络平台的信息传播优势,打造专题讲座、指导性案例、典型案例、现场观摩等形式的检察官培训指导系统,创建检察听证室示范项目,组织策划检察听证实务与理论相结合的重点热点问题论坛,让工作规则更加具体完备,具有可操作性,让检察听证更加符合该制度的价值追求,让来自实务的理论研究更好地服务和指导实践,更好地支撑检察听证制度健康发展,充分尊重当事人的知情权和表达权,高度重视听证员的评议意见,依法科学有效处理相关争议。所以说,宣传鼓动是必要的,规则化、程序化和实体化的制度机制标准必须配套跟上。只有扎扎实实走好每一步,才能真正做到以公开促进公正,通过咨询和论证确保科学,凭借参与和监督赢得公信,真正赢得人民群众对检察工作的理解和支持,实现最佳办案效果。

  

   作者简介:杨建顺,法学博士,中国人民大学法学院教授。

   文章来源:《检察日报》2021年6月21日第3版。

  


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本文责编:陈冬冬
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