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姜明安:关于编纂我国行政程序法典的构想

更新时间:2021-07-04 12:07:45
作者: 姜明安 (进入专栏)  

   来源:《广东社会科学》2021年第4期。

  

   为推进建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家总目标的实现,中共中央于2021年初印发了《法治中国建设规划(2020—2025年)》(以下简称“《规划》”)。《规划》提出了一项重要任务:“加强对权力运行的制约和监督,健全规范共同行政行为的法律法规,研究制定行政程序法”。怎么完成这一重要任务?笔者认为,编纂我国行政程序法典是完成这一重要任务的最有效和最切实可行的途径。

  

  

   编纂我国行政程序法典的重要意义

  

   在我国已经实现社会主义现代化建设“第一个百年”目标,开始向社会主义现代化建设“第二个百年”目标全面进军的重要时期,编纂《中华人民共和国行政程序法典》,对于推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设,适应社会主义现代化建设新发展阶段的需要,贯彻新发展理念,构建新发展格局,都有着特殊重要的意义。其重要意义主要表现在下述三个方面。

  

   (一)编纂行政程序法典是落实习近平关于“为行政权力定规矩、划界限”,“把权力关进制度的笼子里”的法治思想的需要

  

   “为行政权力定规矩、划界限”,“把权力关进制度的笼子里”是习近平法治思想的一项基本内容和重要亮点。在《习近平谈治国理政》三卷文集中,每卷都有这一基本内容,每卷都突出和强调了这一基本观点。例如,在《习近平谈治国理政》第一卷中,“把权力关进制度的笼子里”一文指出,要“健全权力运行制约和监督体系,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,深化腐败问题多发领域和环节的改革,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。在《习近平谈治国理政》的第二卷中,“加快建设社会主义法治国家”一文指出,要“推进依法执政制度化、规范化、程序化。执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式,各级政府必须依法全面履行职能,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,健全依法决策机制,完善执法程序,严格执法责任,做到严格规范公正文明执法”。在《习近平谈治国理政》的第三卷中,“坚持以全面依法治国新理念新思想新战略为指导,坚定不移走中国特色社会主义法治道路”一文指出,要“推进法治政府建设,大幅减少行政审批事项,非行政许可审批彻底终结,建立政府权力清单、负面清单、责任清单,规范行政权力,推动严格规范公正文明执法”。

  

   对行政权力定规矩、划界限,规范和制约行政权,把行政权力关进制度的笼子里。这一基本内容和观点在习近平的整个法治思想中之所以具有特别重要的地位,其理由和根据有三:其一,行政权力的规范化、法治化对于整个国家治理体系和治理能力的现代化,对于执政党执政地位的巩固,对于宪法确定的国家目标和任务的实现,均有着至关重要和关键的作用。国家行政机关担负着组织和管理国家内政外交的重任。执政党作出的重大决策、立法机关制定的法律,需要各级国家行政机关运用行政权去组织贯彻实施;整个国家的安全和社会秩序,需要各级国家行政机关运用行政权去保障和维护;全体国民赖以繁衍生息的生态环境,需要各级国家行政机关运用行政权去保护。没有行政权的合法和有效行使,国家富强和人民幸福的美好理想就难以变成现实。其二,在整个国家权力系统中,国家行政机关的行政权是公民、法人和其他组织最经常、最广泛、最直接打交道的公权力,公民从摇篮到坟墓,在其一生的任何阶段,都要与各级各类国家行政机关的行政权打交道,都要接受各级各类国家行政机关的管理和服务,从而,公民的人权和其他各种合法权益能否得到保障,都取决于各级各类国家行政机关能否依法正确行使行政权,能否依法行政和依法办事。其三,在各种国家权力中,各级各类国家行政机关的行政权力、特别是行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制等各种与老百姓关系最密切的行政权力,是最有机会和最有可能滥用、腐败和侵犯老百姓权益的权力。这些行政权力的行使,如果没有完善的法律加以规范和制约,其滥用和腐败就不可避免。正是基于以上缘由,习近平在其法治思想及其论述中,才一贯和反复强调,一定要对行政权力定规矩、划界限,规范和制约行政权,把权力关进制度的笼子里。

  

   那么,我们怎么对行政权力定规矩、划界限,规范和制约行政权,把权力关进制度的笼子里呢?笔者认为,其最重要的方法和途径之一是健全和完善行政程序法制,而健全和完善行政程序法制最重要的方法和途径之一则是编纂《行政程序法典》

  

   行政程序法是直接为行政行为设规则、定规矩的法律。关于制定和完善行政程序法的必要性和重要性,笔者自上世纪90年代以来一直在各种场合反复论述和强调。首先,制定和完善行政程序法(特别是编纂行政程序法典)是把行政权力关进制度的笼子里,防止行政权任性、恣意和滥用的需要。一个国家,只有有了完善的行政程序法制,才有可能构建完善的保护公民、法人和其他组织合法权益免受行政权侵害的机制。行政复议、行政诉讼、行政赔偿只能在行政相对人权益受到侵害以后再提供救济;行政处分、政务处分、刑事处罚只能在公职人员任性、恣意和滥用权力,已给国家利益、社会公共利益造成重大损失之后,再予以追究。行政程序法则是事先、事中把权力控制住,使之不能任性、恣意和滥用,尽可能不让损害、损失发生。其次,制定和完善行政程序法是推进制度反腐、法治反腐,建设廉洁政府、效能政府的需要。古今中外,反腐最主要的对策有四:其一,惩治反腐。即通过严厉惩罚,使公权力执掌者、行使者“不敢腐”;其二,教化反腐。即通过理想信念教育,使公权力执掌者、行使者“不想腐”;其三,激励反腐。即通过各种激励手段和适当提高公职人员待遇,使公权力执掌者、行使者“不思腐”;其四,法治反腐。即通过完善法治(主要是行政程序法治),给行政权力行使确定规则、设定规矩,使行政机关及其工作人员在行使行政权力时“不易腐”、“不能腐”。这四种反腐对策和途径,各有所用,各有所长,一个也不能少。但是法治反腐、程序反腐相较于教化反腐、惩治反腐和激励反腐,更有治本的作用。而且,行政程序法制除了有推进制度反腐、法治反腐,建设廉洁政府的作用外,还有防止政府和政府官员滥用职权、乱作为、不作为,防止政府和政府官员乱政、懒政、庸政的作用。

  

   当然,行政程序法治对于反腐倡廉,“为行政权力定规矩、划界限”,“把权力关进制度的笼子里”的作用也可通过制定和完善单行行政程序法一定程度地实现。但是,法典的作用要远胜于单行法,具有事半功倍的功效。

  

   (二)编纂行政程序法典是我国建设法治政府乃至基本建成法治政府的需要

  

   行政法最重要的功能和作用就是建设法治政府。行政程序法是行政法的最关键的组成部分,故没有行政程序法,就不可能建设法治政府。因为只有行政程序法,才可能防止行政权任性、恣意和滥用;只有行政程序法,才可能构建完善的机制保护公民、法人和其他组织的合法权益免受行政权的侵害。正因为如此,党的十八届四中全会决定提出建设法治政府的第一项要求即确定要完善行政程序法律制度,并将“公开公正”作为法治政府六项标准之一。公开公正与公平(简称“三公”)是行政程序法确立的基本原则。因此,没有行政程序法,就没有“三公”,而没有“三公”,就没有法治政府。公开主要是法律对行政行为程序透明的要求,目的主要在于保护公民的知情权;公正主要是法律对行政行为实体正义的要求,目的主要在于防止行政机关和行政机关工作人员偏私;公平主要是法律对行政行为平等性的要求,目的主要在于防止行政机关和行政机关工作人员歧视特定相对人。

  

   当然,“三公”的价值是多方面的。例如,公开除了保护公民的知情权的价值以外,其他价值还包括推进民主、防止腐败、防范谣言,维持社会稳定,促进公共信息资源的充分利用等。公正、公平除了防偏私、反歧视的价值以外,其他价值还有保障人权、维护人格尊严、提高政府公信力、改善官民关系等。至于“三公”的具体要求,目前具体法律、法规、规章有规定的应遵循法律、法规、规章的规定,如政府信息公开、公务回避、行政行为说明理由、听取申辩、平等对待行政相对人等;目前具体法律、法规、规章没有规定的,则应通过制定统一行政程序法典确定正当法律程序原则,正当法律程序的要求是覆盖整个行政行为的,如政务公开、政府会议公开、权力清单、责任清单、负面清单公开、重大决策举行听证论证、听取利害关系人意见、公平竞争人平等参加行政程序等。

  

   行政程序法典化与法治政府建设有着极密切的关系,建设法治政府必须制定和完善行政程序法。但是,有人也许会说,行政程序法与法治政府建设关系确实密切,建设法治政府确实应该有行政程序法,但不一定要有行政程序法典,行政程序立法可以走制定单行法的道路。这种说法虽然有一定道理,但是制定行政程序法典的途径要远优于只制定单行法而不编纂统一行政程序法典的做法。行政程序法典可以全面规范行政行为,单行法只能规范某一个部门、某一个领域的行政行为。如果只制定单行法而不编纂行政程序法典,可能花上很多年也不可能将所有行政机关的所有行政行为都无遗漏地加以规范。而编纂行政程序法典则可解决一些行政部门、一些行政领域行政行为被程序法律规范遗漏的问题(这个“一些”,在整个行政部门、整个行政领域中占比非常之大)。正是因为行政程序法典化有对行政行为规范全面性、普遍性、均衡性的好处,绝大多数法治发达或较发达的国家、地区(如美国、德国、西班牙、葡萄牙、奥地利、荷兰、日本、韩国和我国台湾地区、澳门地区等)在行政程序立法模式上均选择制定或编纂行政程序法典的模式。

  

   法治政府要求公开、透明与公众参与,这就必须通过普遍适用所有行政部门、行政领域的统一行政程序法典确立相应的制度实现。例如,我国目前正通过单行法律、法规,或者通过地方或部门政策文件推行的权力清单、责任清单、负面清单制度、政府信息公开制度、相对人到政府办事“最多跑一次”制度、行政执法“三项制度”、“双随机一公开”制度、“街乡吹哨、部门报到”制度、对相对人实施不利行为听取申辩、说明理由制度、听证制度、证明事项告知承诺制度和“急难愁盼,刷码就办”制度等,这些制度许多仅在部分领域、部分地区实施,如果编纂行政程序法典,将这些制度加以适当改造、完善或重构,然后通过行政程序法典法制化,在整个行政领域、全国所有地区、所有行政部门推广和全面实施,对于全面推进我国法治政府建设就能发挥更大的作用。

  

   (三)编纂行政程序法典是推进国家治理现代化,实现国家善治良政的需要

  

传统国家治理方式的主要特征是专断、恣意、多变和神秘化。申不害主张国君治国应“独视、独听、独断”:“独视者则明,独听者则聪,能独断者,故可以为天下主”。孔子认为,统治者治国,只应让老百姓按照其政令去做,而不要让老百姓知道为什么要那样做:“民可使由之,不可使知之”。而且,统治者不要向老百姓公布法律,公布法律就会损害统治者的权威和尊严:“今弃是度也,而为刑鼎,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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