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方盛举 张增勇:总体国家安全观视角下的边境安全及其治理

更新时间:2021-07-03 15:31:57
作者: 方盛举   张增勇  

   内容提要:边境安全是指边境地区未受外部威胁、也不因受到来自外部的危险因素影响而遭受损失的动态稳定状态。在百年未有之大变局的世情下,中国边境安全同时受到内生型和输入型两大风险的挑战。在推动形成全面开放新格局的新时代,边境安全在总体国家安全格局中的地位越来越重要,边境安全的综合安全特点决定了没有边境安全就不存在总体国家安全。确保边境安全必须强化边境军民的国家、国土、国民、国安、国防等意识;建立健全党政军警民五位一体合力治边体制机制;主动经略和塑造周边安全环境。

  

   关键词:总体国家安全观 边境安全 边境安全治理

  

   作者简介:方盛举,云南大学政府管理学院院长,特聘教授,博士生导师,国家社会科学基金重大项目首席专家;张增勇,云南大学边疆治理研究中心副教授。

  

  

   十九大报告提出:“加快边疆发展,确保边疆巩固、边境安全。”这份党的重要文献明确提出了“确保边境安全”的重大政治任务。①边境安全是总体国家安全格局中的重要组成部分,其关系到维护国家主权、安全、发展利益的战略大局,确保边境安全不仅是边疆各级党委政府的分内职责,也是边疆各类社会组织及边民的应尽义务。由于中国边境地区及其周边邻国的地缘政治环境较复杂,加之当下又处于百年未有之大变局的世情下,导致边境安全面临的形势和环境较为严峻。为确保边境安全这一重大政治任务的实现,必须居安思危、未雨绸缪,加快推进边境安全治理体系与治理能力现代化,有效解决和处置各类边境安全问题,防范和化解各类边境安全风险。

  

   一、中国边境安全面临重大风险挑战

  

   安全是指没有受到威胁,也没有危险和损失的动态稳定状态,有两种理解:一是主观方面的安全,即指治理主体在主观上不存在恐惧感,处于无风险状态;二是客观方面的安全,即治理客体在客观上不受外来威胁,处于无风险状态。②安全和稳定都是发展的前提和基础。尽管安全与稳定的内涵比较相近,但两者还是有明显的区别,前者侧重于对外部危险因素的有效避免和控制,后者侧重于内部平稳状态的控制。安全是国家和社会都在持续追求的主要价值目标。安全是一种状态,但不是静止状态,而是动态的平衡状态。既然是动态平衡状态,那就存在维持平衡状态的各种因素发生改变的可能性。当这些因素中的某个或某几个发生改变,这种平衡状态就会打破,平衡丧失,则导致不安全状态。因此,安全平衡状态不是一劳永逸的,更不是永恒的,是需要不断加以营造、维护和管控的,这就是安全治理。

  

   在中国通常把具有国境线的省级行政区称为陆地边疆,简称边疆。按这个标准划分,中国共有广西、云南、西藏、***、甘肃、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁9个陆地边疆省区。在陆地边疆省区内,可以根据离国境线的远近差异,进一步把省级行政区划分为边境地区、次边境地区和非边境地区3种类型。陆地边疆省区下辖的具有国境线的州市级行政区称为边境州市;边境州市下辖的具有国境线的县级行政区称为边境地区,不具有国境线的其他县级行政区称为次边境地区;陆地边疆省区下辖的不具有国境线的州市行政区都属于非边境地区。中国9个陆地边疆省区中共有140个边境县,58个团场,沿着2.2万公里的国境线形成了边境地区。中国边境地区直接与14个邻国接壤,居住在国境线附近的跨界民族有35个。中国边疆地区的经济社会发展水平整体较低,民族文化、宗教文化、地域文化复杂而多元。某些西方大国为围堵遏制中国,频繁插足中国周边事务,在周边布局和构筑遏华体系,造成周边地缘政治环境较为恶劣。上述因素直接导致中国边境面临的安全风险与挑战很大。处置和管控不当将对整个国家安全带来严重威胁或危害。

  

   从实践层面上看,目前中国边境安全面临的风险挑战主要有两类:

  

   (一)内生型的边境安全风险

  

   该风险是指由于国内法律政策和各种具体措施的原因而导致边境地区出现潜在或显在安全问题的一切影响因素。如随着国家改革开放政策的实施,国民流动更加频繁和方便,内地人来到边境地区经商、旅游、就业、定居或从事其他活动,给边境地区带来活力和繁荣的同时,也给边境安全带来隐患,从而增加了边境安全治理成本。按照事物发展的哲学逻辑,内因是事物发展的决定性因素,决定事物的发展方向和性质,边境安全的国内因素是最为重要的内因,边境安全治理应高度关注和重视内因。根据边境安全治理客体的不同,可分两类:一类是来自边境域内的安全治理影响因素。来自边境域内的安全影响因素是指边境域内的危害安全治理的人为影响和隐患。由于地缘和人缘非常熟悉,来自边境域内的安全治理影响因素对边境安全治理危害性更大、隐蔽性更强。另一类是来自国内非边境地区的安全治理影响因素。这类安全治理因素是指来自国内非边境地区的国民出于多样性动因来到边境地区,大多数进行合法活动,但不排除一些人可能从事非法活动。

  

   “三股势力”是边境安全的重大风险隐患。“三股势力”是指民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力。“‘三股势力’具备明显的分裂主义特征,以传播宗教极端主义为口号,以制造暴力恐怖活动为手段,以破坏各国社会稳定和民族团结为目标,以建立政教合一的神权国家为根本归宿。”③20世纪90年代初,东欧剧变和苏联解体后,“三股势力”逐步在世界蔓延,中国也深受其害,“据不完全统计,自1990年至2016年底,‘三股势力’在***等地共制造了数千起暴力恐怖案(事)件,造成大量无辜群众被害,数百名公安民警殉职,财产损失无法估算”。④近年来,中国加大对“三股势力”的打击力度,“依法开展反恐怖主义和去极端化斗争,有效遏制了恐怖活动多发频发势头”⑤。但“三股势力”渗透和破坏活动仍然不同程度地存在着,对我边境安全构成重大风险隐患。

  

   民族问题与宗教问题诱发边境安全风险。中国边境地区大多是少数民族地区,也是各类宗教活动比较活跃的地区。民族间、宗教间有可能因利益诱因或价值观诱因而产生矛盾,如果这些矛盾管控、调节、引导得当,则发展为民族和谐、宗教和顺关系。如果这些矛盾管控、调节、引导不当,则可能演化成为社会安全问题。特别是国内外一些别有用心的人,经常把本属于不同民族公民间的矛盾泛化为民族问题,把本属于不同信教群众之间的个体矛盾泛化为宗教问题,这些以民族问题、宗教问题为幌子的煽动和炒作,容易给边境安全埋下风险隐患。“边境地区绝大多数是少数民族聚居区,民族宗教问题突出,历来是国内外敌对势力渗透、分裂、颠覆的重点地区。”⑥

  

   民生问题诱发边境安全风险。边境地区边民的就业、医疗、教育、社保、住房、收入等民生问题始终是保证边境安全稳定的前提和基础。民生凋敝、边民生计困难,必然诱发和激发出各种不安全、不稳定因素,造成边境安全稳定问题每况愈下,因此,没有边民民生的基本保障和持续改善,要谈边境安全就是一句空话。“从解决边疆危机的基础来说,民心安全最根本。民心安全的根本在于利益平衡和一致。”⑦保障和改善边民的民生水平,赢得边民民心,始终是边境安全治理最基础、最有效的办法。

  

   地方政府公信力流失导致边境安全风险。公信力是边境地区地方政府最重要的合法性基础,决定着边民对政府的信任度、认同度、顺从度、配合度等。当地方政府的公信力低于一定的临界值,则容易形成“塔西佗陷阱”,公众会对地方政府产生疏离甚至对立情绪,即使是一个微小的导火索,也可能诱发社会政治的不稳定。一般来说,导致地方政府陷入“塔西佗陷阱”的因素包括:政绩长期不佳,民生改善缓慢;政府部门及其官员与民争利,且不能兑现承诺;官僚主义、形式主义、享乐主义和奢靡之风、腐败等。

  

   (二)输入型的边境安全风险

  

   该种风险包括境外反华势力组织策划的渗透、破坏、颠覆、分裂等活动。边境地区长期以来是中国国家治理较薄弱的区域,加之民族关系、宗教关系复杂,经济社会发展水平相对落后,与周边国家的地缘政治关系较敏感,是国际上反华势力进行渗透和破坏活动的重点地区。一方面境外反华势力派人秘密潜入我边境地区,进行思想文化渗透,要么打着宗教活动的幌子进行传教活动,要么打着公益慈善NGO的旗号对我边境地区的群众开展有不良内容的培训活动,或者捐赠不良图书、音像制品等。另一方面,境外反华势力以帮助边民出境务工、投资、求学等为诱饵,拉拢和策反我边民为其提供各类情报信息对边疆治理带来风险。

  

   周边国家突发公共事件对中国边境地区造成安全风险。中国周边邻国大多是欠发达国家,自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件多发频发,且周边国家的应急管理能力普遍较弱,这些突发公共事件一旦发生,对我边境地区的冲击将是大概率的,由此形成边境安全的重大风险。如周边国家若发生自然灾害或军事冲突,会引发大批难民涌入我边境地区,冲击和破坏边境地区既有的社会秩序,形成重大边境安全风险。以疫情为主的突发公共卫生事件,对我边境地区人民生命健康和财产安全造成很大冲击,成为重大边境安全风险。

  

   外籍人员涌入我边境地区带来安全风险。中国边境地区经济社会持续发展,边民生活水平持续改善,均强烈吸引周边国家国民涌入我边境地区就业和生活。由于周边国家对国民出境大都采取严控政策,且办理出境手续成本较高,造成邻国国民经常选择非正式渠道和方式进入我边境地区。一种是非法入境、非法就业、非法居留的“三非”人员,另一种是通过非法事实婚姻形成的外籍新娘。这些外籍人员的涌入,一是形成很多无法溯源和管理的流动人口,恶化了边境社会治安,冲击着劳动力市场秩序;二是在边境地区形成以地缘、族缘关系聚集成的流动人口社区,从长期来看,这些人口具有聚群成族的趋势,当其实力壮大到一定程度后会逐渐向当地政府提出利益诉求,甚至政治诉求。亨廷顿生前提出深刻警示:“当今世界,对社会安全的最大威胁来自移民。”⑧若我们不能未雨绸缪,把这些问题解决在萌芽状态,将来可能对我边境基层政权形成政治安全风险。

  

   跨境犯罪产生边境安全风险。西南边疆和西北边疆分别紧邻世界两大毒品产出地“金三角”地区和“金星月”地区,尽管通过国际社会,特别是中国政府的持续努力,毒品问题有所缓解,但跨境毒品犯罪并未得到根治,毒品吸食和贩卖活动在部分边境地区依然存在,不仅危害边民的生命健康,而且带来了一系列次生社会问题,如危害社会治安、诱发艾滋病、致贫返贫问题严重等。另外,中国与周边国家除了经济社会发展水平存在差异外,还存在法律制度和执法体系的很大差异,这给境内外一些人从事跨境犯罪活动提供了机会和空间,如跨境走私活动较为猖獗,组织非法偷越境活动从未间断,从国内组织人员出境赌博、卖淫嫖娼屡禁不绝,贩卖人口现象也时常出现等,这些跨境犯罪活动冲击了边境地区的社会秩序,恶化了边境地区的社会安全环境。

  

   二、边境安全是总体国家安全不可或缺的部分

  

总体国家安全是一个系统性、层次性、有机性、关联性等相统一的安全结构体系。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《云南社会科学》2021年第2期
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