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方盛举 张增勇:总体国家安全观视角下的边境安全及其治理

更新时间:2021-07-03 15:31:57
作者: 方盛举   张增勇  
根据领域属性差异,可以把总体国家安全分为政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全、生物安全12个领域;根据疆域属性差异,可以把总体国家安全分为腹地安全、陆疆安全、海疆安全等;根据目标属性差异,可把总体国家安全分为传统安全与非传统安全等。很明显,边境安全是根据疆域属性的差异来划分的,其属于陆疆安全的次级层次。由于构成陆疆的边境地区所面临的安全风险和挑战最为严峻,所以边境安全的状况基本上可以代表陆疆安全的状况。作为疆域安全范畴的边境安全包含着12个领域的安全问题,同样也包含着传统安全问题与非传统安全问题。可见,边境安全是总体国家安全最集中、最直接、最典型的反映,透过边境安全这扇窗就可以概览总体国家安全的全貌。

  

   第一,边境安全对总体国家安全具有重大影响,边境安全治理是国家安全治理的重点领域。

  

   边境安全是国家安全的第一道屏障。屏障,本意是指屏风或阻挡之物,常被引申为保护遮蔽之含义。作为国家疆域的边沿性地带,边境地区从地理空间上构成了国家安全的第一道屏障,对一切输入型的安全风险或安全威胁进行筛查和过滤,为保障总体国家安全提供了战略缓冲地带,成为保障总体国家安全的第一道防线。边境地区既是国家的边缘性地区,也是对外开放的前沿性地区,直接与周边国家接壤;既是中国走向世界的陆上辐射中心,又是周边国家进入中国腹地的陆上必经通道。如何把来自周边国家的各种不安全因素有效过滤掉,切实保障国家安全,既是边疆地方政府的重大政治任务,也是边境安全治理的职责目标。

  

   维护边境安全是国家安全治理的重大任务。党的十九大把“确保边境安全”写入报告,说明边境安全是国家安全治理的重大政治任务。国家安全治理的基本规律之一是坚持全面治理、综合治理、系统治理。全面治理是指国家安全治理涉及腹地核心区安全、陆地边疆安全、海洋边疆安全等整个国家疆域的安全治理,边境安全是其中不可或缺的一个方面;综合性治理是指国家需要组织动员各种可能的资源和力量,使用各种可能的手段和方法展开全方位治理活动,而不是单个部门“唱独角戏”,边境安全治理同样是一个综合使用多种资源和手段的治理进程;系统治理是指国家安全治理必须充分考虑治理客体之间的相关性,把其作为一个完整的系统,从追求整体最优的角度来研究设计治理方案,而不是碎片化的治理。边境安全治理同样需要坚持系统思维,要把可能引发边境安全的各种相关问题放到一个系统、一个盘子中,从追求整体最优的目标提出系统解决方案。边境安全治理是国家安全治理在边境地区的直接体现。边境安全治理是国家安全治理的有机构成部分,是国家安全治理在边境地区的具体实践和直接展开。缺少边境安全治理的国家安全治理,必然出现结构功能的障碍,直接损害国家安全治理的整体功效。

  

   边境安全不仅直接影响边疆稳定和发展,而且影响整个国家的稳定和发展。边疆稳定和发展仰仗边疆安全,边疆安全的关键和重点在于边境安全。“在民族国家为主体的世界格局中,边疆地区始终是国家主权安全的战略要地。”⑨边境地区的安全隐患、安全风险得到有效防范和化解,边境地区的安全问题得到有效解决和处置,将带来边疆的稳固和长治久安,不仅为边疆的经济社会发展创造了良好的环境,同时也促进了边疆各族群众安全感、幸福感和获得感的增加。边疆稳固和长治久安,使整个国家可以在不受边疆问题干扰、妨碍和牵制的条件下集中全部精力和资源,实现聚精会神搞建设、一心一意谋发展的良政善治状态。

  

   第二,边境安全治理深刻地影响着国家安全治理现代化进程。

  

   边境安全治理现代化是国家安全治理现代化在边境地区的体现。国家安全治理是国家治理的重要领域,边境地区是国家疆域中最容易受到境外不安全因素威胁和渗透的地区,由此,边境安全治理是国家安全治理的短板和弱项,提高国家安全治理的整体效能,必须首先从补短板、强弱项开始,因此,边境安全治理在国家安全治理体系中地位十分突出,它是“木桶原理”中的短板,须优先补齐,才能保证国家安全治理的整体效能和系统效应。

  

   边境安全治理能力是国家安全治理能力在边境地区的具体体现和反映。国家安全治理能力是指国家在整体安全领域对危害和影响国家安全的一切因素进行控制和处置的整个过程中所体现出来功能性力量,即通过国家安全治理实践过程所显示出来的功能性力量。此功能性力量不是靠中央政府直接对边境地区进行国家层面的安全治理实现的,而是依靠边境地区地方政府依法实施安全治理来实现的。边境地方政府安全治理能力是国家安全治理能力的重要内涵,是国家安全治理能力在边境地区的直接体现和反映。

  

   第三,边境安全直接影响一些国家重大战略的安全实施。

  

   为实现国家的高质量发展,进入新时代以来国家先后推出一系列重要发展战略,其中与边疆发展有直接相关性的有“一带一路”建设、“全面开放新格局”建设、“周边命运共同体”建设、新时代西部开发战略等。这些战略任务能否顺利、安全展开和推进,与边境安全有密切关系。

  

   中国边疆及其边境地区在国家现代化进程中发挥着多重功能:一是“一带一路”建设的核心区;二是连接国内市场与国外市场的重要大通道;三是中国经济、政治、文化等影响力辐射周边国家的桥头堡;四是国家推进沿边开放新格局的门户;五是与周边国家进行全方位全领域交往交流的合作平台;六是国际地缘政治斗争的前沿等。可见在“一带一路”建设、“全面开放新格局”建设、“周边命运共同体”建设、新时代西部大开发等国家战略实施中,边疆及边境的多重功能是否得到充分有效发挥,离不开边疆及边境安全稳定环境的营造和安全基础的夯实。没有边疆安全和边境安全这个基本条件,国家系列战略的实施会受到钳制、干扰和妨碍,国家战略的实施成本将大幅增加,实施成效将大幅降低,在严重的情况下,边疆及边境安全问题有可能完全阻滞国家战略的实施。“‘***分裂势力’、‘藏独’等活动基本上都是以边境地区为主阵地的,这些问题的存在一方面严重影响了边境地区正常的生产生活秩序,另一方面牵制了国家快速发展的精力。”⑩为确保国家战略的安全、顺利推进,必须加强边疆及边境安全治理,有效解决边境安全问题,坚决防范化解边境安全风险。

  

   第四,边境安全治理是边疆治理的核心问题。

  

   边境安全治理在边疆治理中处于重中之重的地位。“伴随非传统安全问题从非战略高度进入到国家安全战略的高度,安全治理成为边疆治理理论的核心。”(11)政治学的视角下,陆地边疆是具有国境线的省级行政区,边境地区通常是指具有国境线的县级行政区。显然,边境地区属于陆地边疆的一部分,是最具有陆地边疆属性的边沿性行政区域,其涉边、涉外、涉民(族)、涉教、涉贫(困)等特性,决定了在安全治理问题上,边境安全治理是陆地边疆安全治理最核心、最关键的部分。从关键要素法(KPI)的角度看,边境安全治理的绩效可以决定陆地边疆安全治理的绩效,陆地边疆安全治理的核心在于边境安全治理。

  

   边疆治理是国家政权本着国家利益至上原则对边疆的国家事务和社会事务进行管控和处置,以期达到边疆政治安全、经济发展、社会稳定、生态良好等目标。因此,边疆治理应始终确保边疆及边境地区的安全稳定,边疆及边境安全是实现边疆之治的关键指标,是边疆治理成效的直接体现。边境地区是最具有代表性、典型性的边疆区域,边境安全对于边疆安全,乃至国家安全都具有重大而显著的影响。边疆安全是边疆治理的核心问题,边疆安全基本上是通过边境安全治理来实现和确保的,从这个意义上讲,边境安全是中国边疆治理的核心问题。

  

   三、以总体国家安全观为指导推进边境安全治理能力建设

  

   边境安全治理是以政府为主导的多元治理主体,在分工协作的基础上依法处置边境安全问题,防范化解边境安全风险,确保边境安全稳定的活动和过程。边境安全治理是个综合性概念,可以依据不同划分标准进行分类:一是根据治理客体的功能领域来划分,主要包括边境经济安全治理、边境政治安全治理、边境社会安全治理、边境文化安全治理、边境生态安全治理、边境国土安全治理等;二是根据治理客体的属性来划分,主要包括传统安全问题治理和非传统安全问题治理。

  

   边境安全治理是由多元主体在分工协作基础上共同承担的。从政府层级上来说,中央政府、边疆各级地方政府,特别是边境县级政府、边境乡镇政府等在边境安全治理中都分别承担不同的综合治理职责。从职能领域上来说,军队系统、公安系统、国安系统、海关系统等,也分别依法承担着不同领域的安全治理职责。鉴于边境安全治理的特殊性、复杂性、艰巨性,为了提升边境安全治理效能,治理主体不限于上述国家机关,还需要其他主体积极参与边境安全治理全过程,包括边境地区的各类企事业单位、群团组织、社会组织及边民等,甚至还得与邻国各级政府及其民间力量进行跨国或跨境的区域合作治理。只有多元治理主体进行持续的协同合作,边境安全治理效能才可能取得理想效果,这也是边疆治理现代化的发展趋势和基本要求。

  

   边境安全治理能力是边境安全治理体系所具有的处置边境安全问题、防范化解边境安全风险的本领。边境安全治理能力是确保边境安全稳定的前提和基础,推进边境安全治理能力建设,是边疆党委政府必须提上议事日程的重大政治任务。笔者认为应该从三个方面展开:一是解决政治认同问题;二是建立健全体制机制的问题;三是优化周边安全环境的问题。

  

   (一)强化边境地区军民的国家、国土、国民、国安、国防等意识

  

   加强边境安全治理和提升其治理效能是边境地方政府特殊而重要的职责。边境安全治理是维护国家安全的体现,国家安全与否直接体现在国家主权是否得到尊重和保障,因此,边境安全治理能力建设必须体现国家主权至上原则,这也是边境安全治理能力建设的底线思维。

  

   维护国家政治安全是边境安全治理的首要任务。政治安全是国家存在和发展的前提条件。根据国家主权至上原则,安全首先是指国家政治安全。政治安全主要是指国家完整领土、统一主权、政权体系、政治制度、政治秩序以及主流意识形态、政治活动等方面免受境外威胁、侵犯、颠覆、破坏的客观状态和主观内心感受。政治安全的核心是政权安全、政治制度安全等。政治安全是国家安全的根本,决定和影响国家经济安全、文化安全、社会安全等各领域,其他各领域的安全最终要靠国家政治安全来加以保障。(12)边境地区是国家安全的“过滤网”,边境地方政府安全治理效能及其治理能力为国家安全直接提供屏障和隔离作用,成为国家安全隐患和影响因素的“绝缘体”和“过滤器”。在政治安全治理方面,重点是要解决政治认同问题,“在我国边疆地区,‘认同危机’是威胁安全的内生性、实质性因素。”(13)解决政治认同问题,必须牢固树立国家、国土、国民、国安、国防等意识。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《云南社会科学》2021年第2期
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