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屠振宇:我国宪法修正案技术的反思与重述

更新时间:2021-06-30 07:15:17
作者: 屠振宇  

   摘要:  1988年以来,我国的修宪方式一直被称为宪法修正案技术,却常被质疑为名不副实。其原因在于,我国宪法修正案不像美国宪法修正案那样“保持宪法原文不变”。事实上,中美两国采取宪法修正案技术的根本目的,都是为了维护宪法秩序的稳定,而不是为了保持宪法原文的不变。宪法修正案技术的实质就在于,它代表了一种对宪法秩序影响较小的低强度修宪方式。尽管我国宪法修正案技术在实践形式上采取了一些独特的做法,如其通过方式不是“逐条表决”而是一揽子通过,其表述方式不是独立条款式的而是决议式的,然而,就本质而言,这些带有差异的实践形式只是在不同历史条件下为实现宪法稳定所采取的不同技术方案。多年的修宪实践证明,我国的宪法修正案技术是维护宪法稳定的重要手段,其对修宪内容在实质意义、结构形式以及效力范围上形成了明确的规范意义,正逐渐发展成为一种体现中国实际、具有中国特色的修宪方式。

   关键词:  修宪方式 宪法修正案 宪法原文 宪法稳定 宪法修正文本

   1982年我国宪法规定的修改程序,并没有明确宪法修改的具体方式。在1988年首次对1982年我国宪法做出修改时,宪法修正案技术作为一种比“过去的修改办法好”的修宪方式,[1]得到确认和推行,继而成为此后四次修宪工作(1993年修宪、1999年修宪、2004年修宪和2018年修宪)所使用的修改方式。然而,在宪法修正案技术经反复实践成为我国修宪惯例的同时,围绕着这一修宪方式的争议也开始显现,不少学者对这种修宪方式是否名实相符提出了质疑。早在1999年,就有学者指出:“我国已经通过的宪法修正案,既像是以‘宪法修正案’的方式修改宪法,因为宪法修正案依附于原有宪法文本之后,并按照通过的年代依次排列,又不像是以‘宪法修正案’的方式修改宪法,因为宪法修正案没有独立适用的作为宪法规范的价值。”[2]类似的指责,在此后的修宪实践中未能得到消解或澄清,反而逐渐演变为学界主张废弃宪法修正案技术的主要理由。2018年修宪后,有学者直言,这种修宪方式“除了它在名称上注明为‘宪法修正案’,以及有着条文序号之外,它与全国人大对1978年我国《宪法》的两次‘决议’修改没有什么较大的不同”, [3]从而“使得采用宪法修正案这一修宪方式的初衷难以实现”,因此“未来我国修改宪法应当以直接修改宪法原文并公布新的宪法文本的方式进行”。[4]这样做“既能使全国人大的修宪行为名实相符,也能带来清晰明确的宪法文本”。[5]然而,这种要求改变当前修宪方式的观点,无疑与长期以来对宪法修正案技术的高度评价之间,[6]形成了鲜明的对比。因此,究竟如何看待和评价我国的宪法修正案技术,亟待作出澄清。尤其是随着中国特色社会主义进入新时代,我国宪法修改方式需要因应这个重大时代课题而做出适当调整,宪法修正案技术今后到底该何去何从,这仍是一个在修宪技术和理论上“需要认真研究的问题”。[7]

  

   一、我国的修宪方式是否名不副实

  

   自1988年以来,我国所采用的修宪方式一直被认为是对美国修宪方式的仿效,[8]其素有宪法修正案技术之“名”,但又缘何被指“不符合宪法修正案的要求”, [9]而有负宪法修正案技术之“名”呢?这固然与我国宪法修正案技术的独特形式密切相关,但归根结底是如何理解宪法修正案技术的问题。

  

   那么,究竟什么是宪法修正案技术呢?无疑,作为宪法修正案技术的发祥地,美国的独特经验对于理解和把握这一修宪方式产生了至关重要的影响。回顾美国首次修宪的历史,其中一场发生在1789年8月间的众议院争论,[10]对宪法修正案技术的创立起到关键性的作用。争论的一方是首次修宪的主要倡议人詹姆斯·麦迪逊(James Madison),他建议的修宪方式是将修宪内容直接植入宪法原文(以下简称:植入方案)。争论的另一方则以众议员罗杰·谢尔曼(Roger Sherman)为代表,他们主张,宪法的修改不能更改宪法原文,而应当在保持宪法原文不变的前提下,将修改内容附加在宪法原文之后发生效力(以下简称:接续方案)。这场争论最终以接续方案获得三分之二多数的支持告终,宪法修正案技术由此获得确立。因为两种方案的争论焦点在于修宪是否应更改宪法原文,所以人们对于宪法修正案技术的理解也就有了一种“刻板印象”,即宪法修正案技术是一种“保持宪法原文不变”的修宪方式。这种“刻板印象”,在我国宪法学界逐渐获得承认并广为流传。例如,在早期关于宪法修正案的讨论中,有学者就明确指出,宪法修正案技术的特点在于,“整个宪法仍然是完整和继续有效的”。[11]此后的著作和论文在论及宪法修正案技术时,大多认可这种观点。如有教材将宪法修正案技术明确定义为:“在不触动宪法原文的情况下,把按照特定程序通过的修正内容按前后顺序分条附于原文之后。”[12]据此,有学者确信:“修正案的方式只在于维护宪法原文的物理性存在,让它保持不变。”[13]也正是基于这一“刻板印象”,学界才有了所谓我国修宪方式名不副实的指责,以及各种使之名副其实的改革方案。[14]其立论的依据就在于,我国的修宪方式在实践中无法真正做到“保持宪法原文不变”。

  

   仅就其论据而言,我国所采取的宪法修正案技术确实难以“保持宪法原文不变”。这是因为我国的宪法修正案没有像美国那样以独立条款的形式进行表述,而是采取了一种决议式的表述形式,即先列明要修改的对象和内容,然后指明变动的方式(增加或更改),最后详细叙述具体内容。如我国宪法修正案第2条规定:“宪法第十条第四款‘任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。’修改为:‘任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。’”这种表述形式虽然具有指向明确的优点,即改什么、怎么改一目了然,但也带来了一个严重的“后遗症”,即无法做到“保持宪法原文不变”。具体来说,这体现在以下两个方面。一方面,我国的宪法修正案尽管按先后顺序排列在宪法原文之后发生效力,但在宪法修正案通过之后,宪法原文事实上已发生变更。这一点在宪法修正案反复修改同一条款时,表现得尤为明显。我国的宪法修正案在引述此前已经宪法修正案修改的宪法内容时,完全不提及宪法修正案的条款,而直接引述宪法原文的条款数并辅以修正内容。[15]这种引述方式客观上表明:对于修宪者而言,宪法原文在宪法修正案颁布之后并不是保持不变,而是实际上已发生相应的改动。[16]另一方面,我国通过宪法修正案之后尽管没有重新公布宪法,但发布了经宪法修正案修改后的修正文本。这种修正文本最初并未得到官方的认可,制作的目的是修宪机构为方便查阅而主动推行(即工作文本)。[17]到 1993年修宪时,修宪小组内部专门就此问题进行了研讨,建议在新出版的宪法文本中按修正案把原文改过来。[18]中共中央采纳了此种意见,并在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》提出:“宪法修改方式,继续沿用1988年的修正案方式,同时在出版的文本中按修正案把原文改过来。”[19]“大会秘书处据此印刷了一个标准文本,并由常委会领导批给中国民主法制出版社依此公开出版标准文本。”[20]1999年修宪时,“在出版的文本中按修正案把原文改过来”的要求,再次被明确的写入修宪说明之中。[21]到了2004年,“根据宪法修正案修正的文本”被要求与“一九八二年宪法原文、历次宪法修正案”同时公布,[22]而且在2004年宪法修正案通过的当天,权威官方出版物《全国人民代表大会常务委员会公报》同时刊登了宪法典原文、四次宪法修正案和最新的宪法修正文本。到2018年修宪时,不仅延续了公开刊登工作文本的做法,而且在修宪说明中特别将工作文本命名为“2018年修正文本”。[23]

  

   然而,仅凭无法做到“保持宪法原文不变”这一点,就得出我国修宪方式名不副实的结论,显然是不够严谨的。一方面,到底如何理解宪法修正案技术,仍有待进一步阐明。作为美国修宪经验的直观体现,“保持宪法原文不变”这一特征究竟是宪法修正案技术的全部意义,还是这一修宪方式在美国实践中的具体表征?我国的修宪方式究竟是有负宪法修正案技术之“名”,还是仅仅采取了一种不同的实践形式?另一方面,宪法修正案技术的“名”“实”关系尚无定论。两者是一一对应关系,还是允许宪法修正案技术有多种实践形式?我国所采取的修宪方式尽管不能“保持宪法原文不变”,也有别于美国式的宪法修正案技术,但其究竟是一种全新的实践方式还是对宪法修正案技术的背离?在得出我国修宪方式是否名不副实的结论前,有必要对这些问题给出合理的回答。

  

   二、为宪法修正案技术“正名”

  

   不可否认,前述美国众议院关于植入方案和接续方案的讨论,对于宪法修正案技术在美国的创立具有决定性意义。然而,若单纯以这场争论作为理解和界定宪法修正案的依据,则未免有过于武断和偏狭之嫌。当时众议院的多数意见本就摇摆不定,在前一次表决中还支持植入方案,但又在五天之后以三分之二多数认可了接续方案。[24]这其中的缘由,至今仍缺乏足够的史料给予呈现。因此,要准确把握这场争论对于宪法修正案技术创立的真正意义,仍有待于从更广泛的历史背景中去探究。

  

从现有的资料来看,美国之所以在制宪后不久开创了这一修宪方式,有其独特的历史原因。1789年的美国刚刚经历了长达一年多的在各州范围内展开的批准宪法大辩论,宪法草案尽管最终获得批准,但是质疑声仍然很高,甚至危及新宪法的正常实施,[25]而多数联邦党人不愿再次卷入这样的困境之中,更不想轻易动摇或变革刚刚建立的宪法秩序。因此,对于当时由联邦党人占据多数的国会来说,较为合理的选择自然是尽快通过对新宪法的局部调整和修改,尽可能地平息反联邦党人的质疑,从而换取新宪法秩序的稳定。这种以“小修”谋求“大稳”的需求,不同于人们通常理解的静态稳定,但正是这种对宪法秩序稳定的需求,促成了美国宪法修正案技术的创立。接续方案最终获得众议院三分之二多数的支持,其主要原因恐怕并不是仅仅因为这种修宪方式能够“保持宪法原文不变”,而更深层次的理由是这种修宪方式能够更好地适应上述修宪需求,最大限度地避免宪法秩序的动荡。首先,以增加宪法修正案的方式实现对新宪法的修改,将大大减少引发争议的可能性。由于各州的议会或宪法会议仅需要对修正案进行投票,即使发生争议,议题也将被限定在宪法修正案内容的范围内,而不涉及刚刚批准的新宪法。通过这种方式修改宪法,实际上将修宪规模限定为小修小补,既限制了修宪讨论的范围,也阻止了对新宪法的不当非议,从而瓦解了反联邦党人借修宪之机推倒重来的企图,有利于实现联邦党人维护新宪法秩序的愿望。其次,宪法修正案以逐条通过的形式降低了修宪门槛,有利于尽快平息反联邦党人的质疑,从而达到稳定新宪法秩序的目的。逐条通过的修改方式可以成熟一条修改一条,不仅可以迅速地回应社会现实需求,尽快消弭一些广受非难的弊病,而且避免了一揽子通过方式可能因个别问题争议过大而久拖不决的局面。事实上,宪法修正案技术所具有的这种维稳特性,在宪法草案批准的争论中就已经由汉密尔顿做过详细的阐述。在《联邦党人文集》的最后一篇中,汉密尔顿敦促尽快批准宪法草案,因为在他看来,“对宪法进行事后修改补充较事前修订远为容易”,所以即使宪法草案存在一些缺陷也不要紧。为此,他特别提到了宪法修正案的重要意义。在他看来,“宪法修正案则一经提出即形成一项新的议案,可作为单独议案提出,因而亦无需与任何其他问题联系,讨价还价。在必要人数的共同意志下即可定案”。[26]因此,美国创立宪法修正案技术的根本原因,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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