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江必新:完善行政诉讼制度的若干思考

更新时间:2021-06-27 10:24:49
作者: 江必新 (进入专栏)  
送请有权机关进行裁决。对于规章以及规章以下规范性文件,法院应当进行合法性审查,对于合法、有效、适当的,法院可以适用,对于违法、无效、不当的,法院有权拒绝适用。

   14.要进一步加大对不履行裁判的制裁力度。目前,不履行法院生效裁判的情况仍然存在,在有些地方还比较严重。解决这个问题可以采取以下几种方式:其一,目前罚款针对的对象是行政机关。我国大多数行政机关实行首长负责制,处罚行政机关不仅难以执行,而且效果不痛不痒。因此,对于拒不履行生效裁判的,人民法院可以对相关行政机关负责人和直接责任人处以罚款;[x]其二,对不履行法院判决的行政机关采用公告方式,加大其不履行法院生效裁判的政治成本和舆论成本;其三,对不履行法院裁判的要适当加大罚款的额度。将按日处50元至100元的规定增加至500元至1000元。其四,确立上级机关协助执行制度。法院应当在合理期间内通知负有义务的一方当事人履行;逾期不履行的,由法院强制执行。法院也可以通知行政机关的上一级机关督促义务人依法履行。[xi]其五,追究刑事责任。对于拒不履行法院生效裁判构成犯罪的,应当明确追究其刑事责任的具体情形,防止这一规定虚化[xii]。

   15.建立非诉行政案件的听证制度。根据行政诉讼法的规定,行政机关作出决定后,相对人在法定期间既不起诉又不履行的,行政机关申请法院强制执行。虽然此时相对人已经丧失了诉权和行政复议权利,但是丧失诉权和复议权的原因很复杂,有的还不是相对人的原因,仅仅从书面审查不利于案件的妥善处理。为了更有效地保障行政相对人合法权益,应当设置非诉行政执行的听证制度。对于依照听证程序作出的行政行为、一旦执行后会给当事人造成重大损害且难以补救、书面审查难以查清案件事实、涉及重大国家利益和社会公共利益的,应当进行听证,法院应当根据听证结果作出是否准予执行的裁定。

   16.确立非诉行政行为审查标准。行政诉讼法对于非诉行政行为的审查标准没有规定。最高人民法院司法解释对审查标准作了明确,即对于非诉行政行为实行“重大且明显”的无效行政行为的审查标准[xiii]。行政强制法对此也作了类似的规定[xiv]。这一标准已经比较成熟,应当在行政诉讼法修改时予以明确。

   二、降低行政诉讼成本

   行政诉讼的成本直接关系到当事人请求权利救济的积极性,也在很大程度上决定了法院对行政行为监督的可能性,因此,只有降低行政诉讼成本(特别是隐性成本)才能有效提升行政诉讼的价值,充分发挥行政诉讼的作用。降低行政诉讼成本主要应当注意以下几个方面:

   1.增设简易程序。行政诉讼法没有设立简易程序,主要是考虑到行政行为涉及公共利益,实行独任制可能难以实现行政诉讼的目的,相对人也可能缺乏信心,因此普遍实行合议制以增强公信力,抵御某些非法干预。当前,各地受理和审理行政案件数量极不均衡,特别是在北京、上海、浙江等地的基层法院,一年受理700-800余件案件,案件压力较大,且相当数量的案件案情不复杂,法律关系较为简单,有必要参照民事诉讼简易程序的规定。经中央批准,最高人民法院下发了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》,实践效果还比较好。行政诉讼法修改应当增设简易程序,但同时也要注意适用范围,只有对于基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的一审行政案件,才能适用简易程序。

   2.增设紧急审理程序。在司法实践中,一些特殊案件如果按照一般的诉讼程序审理,即便最终获得胜诉的结果,也可能因已经造成无法挽回的结果导致当事人实际败诉。例如,在选举资格诉讼、考试资格诉讼中,选举日、考试日日渐临近,只有在前述日期之前获得胜诉裁判对其合法权益才能获得真正保护。“迟到的公正已经不再是公正”。因此,可以参照民事诉讼法关于特别程序和域外关于紧急程序的规定,对其予以明确。适用紧急程序的案件一般应当在立案之日起15日内审结。在紧急程序中,原告在提起诉讼时一并提出停止执行被诉行政行为申请的,人民法院经审查认为停止执行有利于保护原告重大利益,且不损害国家利益和社会公共利益的,应当在48消失内作出停止执行该行政行为的裁定。当然,紧急程序是一种特别程序,应当限定其范围。[xv]

   3.增设预审程序。目前,行政诉讼法没有规定预审程序,所有案件无论繁简,案件事实和法律问题一律在开庭审理时才能确定,有的学者称为“一步到庭”。这种程序设计往往导致庭审前准备不足,进而影响庭审质量和办案质量,导致庭审拖沓、开庭次数过多等弊端。因此,有必要增设预审程序。预审程序是指在正式开庭审理之前,为了确定争议焦点和相关法律问题,法官通过审查诉讼材料并采取相应措施使案件尽快处于可以判决状态的程序。预审程序的功能主要体现在固定诉讼请求和争点、交换和固定证据、促进纠纷和解等。笔者认为,应当明确除适用简易程序审理的案件外,一般行政案件都要经过预审程序。

   4.增设代表人诉讼制度。相当数量的行政案件涉及的相对人众多,为了方便审理,应当设立代表人诉讼制度。对于同案原告为5人以上的,应当推选1-5名诉讼代表人参加诉讼;在指定期限内未选定的,人民法院可以依职权指定。

   5.增设示范诉讼制度。在大陆法系国家,对于若干背景基本相同、行政行为基本相同的案件,采取了推选若干当事人起诉的方式,该案件审理裁判后对其他当事人具有既判效力。[xvi]在我国,也可以参考上述做法。例如,在征收国有土地上房屋案件中,若干当事人对于该幅地块的补偿标准都持有异议,可以采取个别当事人先进入诉讼,其他当事人先进行立案登记。进入诉讼后,补偿标准确定下来之后,该裁判对其他登记的当事人也同时适用。这对于减少行政诉讼成本,提高行政诉讼效率有积极意义。

   6.实行一次合法传唤的制度。行政诉讼法依据民事诉讼法(试行)的规定,确立了缺席判决的“两次传唤”制度,即经人民法院两次合法传唤,原告无正当理由拒不到庭的,视为申请撤诉;被告无正当理由拒不到庭的,可以缺席判决。1991年制定的民事诉讼法已经取消了两次传唤制度。在司法实践中,有的行政机关利用本条规定不履行出庭义务或者等待两次传唤后才出庭,一定程度上损害了司法权威。[xvii]行政诉讼法应当对此予以修订。

   7.设立不答辩视为承认的制度。行政诉讼法规定了行政机关举证、答辩义务。对于行政机关的举证,行政诉讼法通过举证责任予以规范。但是,对于行政机关不答辩的,行政诉讼法没有作出规定。域外的做法是,行政机关不答辩的,视为承认原告的诉讼请求,被告提出反诉,原告不答辩也视为承认被告的主张。[xviii]为了督促行政机关依法答辩,行政诉讼法应当明确这一制度。

   8.建立科学的证据失权制度。证据失权的核心是当事人在规定的时间不提供证据的,即便之后提供证据也不能进入质证过程。当然,非因举证责任人主观原因造成的逾期举证应当排除在外。同时还要考虑在被告不举证的情况下,第三人提出证据能够证明自己主张或者人民法院依职权调取证据的,为了保护第三人合法权益,不应当一概视为行政行为没有证据[xix]。

   9.增设委托调取证据制度。在行政诉讼中,被告可以依职权调取证据,而原告无此权力。虽然法院可以依照原告申请或者依职权调取证据,但是法院调取证据存在丧失中立立场的弊端,同时也不利于节约诉讼成本。因此,为了有利于获取证据,降低诉讼成本,有必要增加委托调取证据制度,即法院委托原告一方调查,同时赋予接受调查人予以配合的义务,以补强原告一方收集证据的能力[xx]。即人民法院可以根据原告的申请,委托其代理律师向有关机关、组织或者公民调取与本案有关的证据,有关国家机关、组织或者公民应当协助。

   10.确立自认和禁反言制度。在诉讼过程中,对于一方没有不同意见的事实,只要认可的,可以将认可记录在案,对于该事实予以认定,不必再行调查取证。[xxi]同时,为了防止当事人反言,提高行政诉讼效率,一般不能采取简单的默认,而应当建立相应的明示制度,即由表示认可的一方当事人通过书面文件、签字、盖章等方式予以固化。

   11.确立意定诉讼期限制度。目前行政诉讼法规定的各类期限均为法定期限,没有规定意定期限。为了节省诉讼期间和尊重当事人的意愿,如果各方当事人同意,可以缩短法定期限,尽可能在意定的时间内完成诉讼行为。

   12.明确当事人及时准确告知相关情况的义务。当前,一些当事人为了规避审判或者基于其他目的,有意错误告知或者记载住址或者法律文书邮寄地址,导致诉讼程序反复和拖沓。因此,有必要在起诉阶段和应诉阶段,明确其准确告知或者准确载明地址的义务(包括地址发生变更应及时告知法院的义务),并设定相应的法律责任,以便提高审判效率。

   13.裁判文书类型化处理。办理行政案件一般经历撰写审理报告、起草裁判文书、协调、制发裁判文书等若干环节。不同的案件繁简不同,裁判文书亦应当区别处理。提高诉讼效率应当从精简起草相关报告和裁判文书的环节入手。特别是对于当事人争议的焦点问题可以适当详写,没有争议的可以略写甚至不写;对于特定领域的行政案件有的法律文书也可以采取格式化的方式。

   14.确立再审不停止执行为原则的制度。行政诉讼法明确规定,当事人对已经发生法律效力的裁判,认为确有错误的,可以提出申诉,但生效裁判不停止执行。在司法实践中,有的法院担心执行错误,一旦进入再审程序就一概停止执行,导致有的当事人通过向人民法院申请再审达到拖延执行的目的。应当按照不同的行政诉讼类型,确立以不停止执行为原则,以停止执行为例外的制度。同时规定在执行裁判可能造成无法弥补的损失的情况下,应当停止执行。

   15.建立严格的原告保护制度。在司法实践中,有的行政机关败诉后,利用其持续的行政管理职权,对原告进行打击报复,让原告“赢一阵子,输一辈子”,社会反响比较强烈。对于原告遭受被告打击报复的,原告可以对新作出的行政行为重新起诉,通过重新进入诉讼对行政机关打击报复的行为进行制约和监督。法院可以按照“滥用职权”的法定事由对其进行严格审查,必要时还要追究相关责任人的法律责任,以切实降低原告的隐性诉讼成本。

   三、强化行政诉讼的解纷功能

   我国行政诉讼多年来即存在“上诉率高、申诉率高、服判息诉率低”的现象,一个重要原因是因为没有充分发挥行政诉讼解决纠纷的功能所致。解决上述问题的关键是要做好以下几点:

   1.将解决行政争议作为行政诉讼的基本功能。行政诉讼的基本功能是保护行政相对人合法权益、监督和维护行政机关依法行使职权、解决行政纠纷。对于祛除“维护”行政机关依法行使行政职权的功能,前文已有阐述,此不赘述。笔者认为,行政诉讼的功能应当区分直接功能和间接功能、基本功能和衍生功能。解决行政争议应当属于直接功能和基本功能范畴。而保障当事人权益、监督行政机关的功能并非法院的独特功能,其他公权力机关也有该项功能,属于间接和衍生功能。因此,在行政诉讼法立法宗旨中应当明确解决行政纠纷的功能。

2.构建和解促进机制。当前,通过和解解决纠纷不仅有利于构建社会主义和谐社会,也与域外盛行的通过非正式裁决解决行政纠纷的趋势不谋而合。[i]据统计,英美法系国家的行政案件,真正进入到诉讼程序的只占10%左右,90%的行政纠纷通过非正式的裁决程序得以消化。一般来说,和解制度主要通过当事人对于诉讼胜败的评估、诉讼的时间考虑、诉讼费用的承担、不履行判决的不利后果等多方面的判断,促使实现主动和解。当然,并非所有行政案件都可以采取和解方式,只有在自愿、合法的前提下,对行政机关依法享有裁量权的事项才能实行和解。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中国法学》2013年第1期
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