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江必新:拓宽行政审判职能 推进社会管理创新——行政审判在社会管理创新中的角色思考

更新时间:2021-06-26 21:44:04
作者: 江必新 (进入专栏)  
如协助行政机关开展教育培训、定期召开座谈会、相互通报信息、联合开展专题调研、随时走访行政机关交流指导工作、邀请行政复议和行政执法人员观摩庭审等,帮助行政机关提高行政执法水平和应诉能力。山东等地还推行由人民法院牵头,政府法制办、信访局和行政执法机关参加的联席会议制度,及时沟通和协调审判中遇到的整体性、行业性问题。

   2.完善多元纠纷解决机制。行政纠纷的有效化解单靠法院独家包揽、单打独斗是行不通的,要充分发挥行政调解、行政裁决、行政复议、行政审判以及仲裁、行业协调等各种解纷手段的综合作用,丰富和完善化解行政争议新机制,促进各种解纷手段的互动联动,在各部门、各行业、各方面广泛参与下,形成化解“官民”纠纷的有效合力。如通过法定程序对人民调解协议、行政调解协议、促裁裁决、公证文书等进行审查,并赋予其相应的法律效力,为其他纠纷解决方式提供法律支撑。福建、山东、江苏等地近年来推出诉讼与非诉讼、行政手段与司法手段相互衔接、优势互补的多元纠纷解决机制,形成典型经验,在全国法院产生积极影响。

   3.推进行政首长出庭应诉制度。倡导和推进行政首长出庭应诉,有利于案件争议的较快解决,更有利于宣传行政法治、扩大行政审判的社会影响力。由于出庭不是行政首长的法定义务,需要通过完善人民法院和行政机关的互动机制实现。近年来,一些地方先后出台了行政机关负责人出庭应诉的专门规定,及时通报、曝光个别行政机关及其负责人非法干扰行政审判、妨碍行政诉讼现象,这既是行政机关自我形象展示,更是推进法治的良性之举,有利于促进“官”民和谐平等,维护司法权威。

   4.创新共同破解社会管理难题的专项机制。当前,社会管理的重点和难题集中在社会组织建设和管理、流动人口等特殊群体服务和管理、安全生产管理和监督、突发事件应急管理、网络虚拟社会管理、社会治安综合治理等诸多领域,涉及到多类政府部门和行政许可、处罚、裁决、规划等多种行政行为,针对管理相对人权益保障的公平性,对普通过失、一般违法以及犯罪的把握和处理程度、方式的差异性,必然引发大量行政纠纷。要达到周永康同志提出的“更新管理理念和管理方式,实现由防范、控制型管理向服务型管理的转变”的要求,需要人民法院和行政机关进一步加强协同配合,针对重点领域和难点问题创新专项工作机制。对在行政审判中发现的社会管理方面存在的问题和薄弱环节,各级法院要认真分析总结,及时向有关机关提出加强和改进工作的意见建议,并注意收集整理反馈意见,将其转化为人民法院制定司法政策和司法解释的重要依据。要深刻认识党的十七届五中全会的重大意义,准确把握“十二五”规划建议的精神实质,进一步探索总结化解行政争议的新方法新机制,如建立和完善诉求表达机制、便民机制、风险评估机制、协调和解机制、互动联动机制以及环境改善机制等,整合各种资源,综合运用多种手段,更好地化解行政争议。要在推动化解行政争议工作在司法观念上有新思维、在为人民司法上有新思路、在为大局服务上有新作为、在参与社会管理创新上有新办法、在推进法制政府建设上有新成效、在机制创新上有新进展、在推动官民矛盾的实质性解决上有新措施,为促进经济长期平稳较快发展、维护社会和谐稳定作出积极贡献。

   (三)需要把握的必要限度

   社会管理创新意味着管理理念的更新、管理主体的多元化和管理手段的多样化。行政审判在发挥对行政机关管理行为推动作用的同时,需保持必要限度,注意把握以下几点。一是要紧紧依靠党委领导,在人大监督之下开展交流互动。要充分发挥社会主义制度下党委总揽全局、协调各方的政治优势,针对社会管理工作中的薄弱环节,增强各种措施的针对性、指导性和可操作性,形成多方合力,共同化解行政争议,共同推进“服务型政府”建设。同时,互动联动必须依法进行,既不能在个案上拿原则做交易,也不能无视司法工作规律,更不能使人民群众产生误解和疑虑。二是司法裁量要体现对行政机关合法正当的创新行为的适度尊重。当涉及合法性、正当性判断时,要给行政机关留有改进、创新的空间,对社会管理创新行为不宜一概苛刻要求。对公民来说属于选择性、赋权(权利)性、授益性的创新举措和制度规范可以宽松一点;对公民来说属于禁止性、限权(权利)性、损益性的创新举措和制度规范则应非常谨慎和严格。〔4〕三是对审判活动之外的互动要有所节制。要充分考虑法律的局限性,司法的中立性,量力而行、适度参与,避免作出一些不该管、管不了的行为,甚至因职权滥用干扰行政机关、社会组织正常运行,做到不缺位、不越位、不错位。特别要克服利益驱动,避免为了法院自身利益搞“上门服务”。能动司法既不是“乱动”,也不是“盲动”,更不是“妄动”。人民法院的审判职能作用发挥得如何,核心在办案,超越审判职能,违背司法规律,不仅不能有效提供司法服务,甚至会损害司法的公正和权威。四是要把握规律,顺应潮流,共同推进行政法治实现科学发展。当今时代,是由以政府以管制为主导迈向以服务为主导的时代。社会管理的主旋律不再是管控,而是服务,现代行政的目的在于尊重、激励、促进各类社会主体和社会组织的自治与创新,越来越多的非强制性行政手段发挥着服务社会的作用,合目的性、合正义性正在稀释着传统单一的合法性,实质性审查正在逐步取代单纯的形式审查,“法治”社会也终将向“善治”社会迈进。这是社会发展规律,是行政法发展的国际性趋势。行政审判与行政管理必须顺应这一规律和趋势,才具有旺盛的生命力。

   三、充分利用审判资源提出司法建议,当好促进者

   (一)发挥行政审判延伸职能,促进管理主体的协调合作

   司法建议是人民法院审判工作的延伸职能。与人民法院其他审判工作相比,由于行政审判直接审查辐射面很广的具体行政行为,直接监督和制约公权力的行使,其司法建议一定程度上有着特殊的份量和意义。由于一项行政决策或具体行政行为常常针对多个主体作出,调整着类型化情况,且决策的形成往往是各方面力量共同作用的结果,而行政审判的司法环境整体上还不尽如人意,因此提出司法建议对改进管理常常很有必要。同时,司法实践中也存在一些具体行政行为客观上虽然违法或具有一般性瑕疵,但如果采取撤销或确认违法的裁决方式,无益于社会关系的修复和社会秩序的稳定,可能会损害更大的公益,因此,案后采取司法建议的方式,有利于防患于未然,从根本上促进社会管理。

   在新的历史条件,行政审判需秉持能动司法理念,不局限于坐堂问题,只有延伸司法职能,扩大管理和服务领域,才能取得最佳社会调整效果。提出司法建议是行政审判积极介入社会管理创新的重要方式。结合如何改进各级各部门与人民法院的关系,如何化解和预防官民纠纷、如何在社会综合治理中发挥协同作用等课题,人民法院可以就行政审判工作中所反映出的有关单位和管理部门在制度上、工作中所存在的问题,建议其建立健全相关制度、堵塞漏洞,进行科学管理,提出改进和完善管理工作的建议和方法,这是司法服务职能的积极延伸和有效深化。

   (二)行政审判发挥“促进者”作用的着力点

   提出司法建议的形式可以多种多样,重点是要紧紧围绕行政审判工作中暴露出的行政机关问题或法院执法当中存在的困难,提出富有建设性的意见和建议。实践中常见的方式有两种。

   1.推行行政审判年度报告制度。近年来,一些地方法院创设了行政审判年度报告制度,报告内容汇集了当地行政审判主要数据,对案件类型、特点、原因、趋势等作出研判分析,总结行政机关败诉原因及行政执法中存在的普遍性问题,建议政府采取某项改革举措或关注某些领域的风险评估等,为有关机关的管理创新、为诉讼与诉讼外纠纷解决的衔接机制等出谋划策,通过发挥行政审判的延伸功能,有利于群策群力、提高行政机关社会管理决策的科学性,促进行政执法和行政审判的双向互动,改善行政审判司法环境。如上海、浙江、河南等地近年来坚持推行行政审判年度报告制度(白皮书制度),通过行政审判年度报告为党委、政府建言献策,不仅促进实现案结事了,更促进了各有关机关积极改进工作,加强社会管理方面的协同合作,取得了良好效果,受到了各级领导的充分重视和肯定。这一经验值得推广。

   2.改进日常性司法建议制度。针对行政审判个案情况暴露的问题及时向有关机关提出司法建议,是人民法院的一项法定职责。一些法院积极探索改进方式,改变过去传统的案件裁决后提出“事后建议”的作法,积极提出“事中建议”,有的还接受行政机关邀请与咨询,在其拟作出某项决策前提出“事前建议”和合法性论证。上海法院系统还制定了《行政案件司法建议工作规范》,建立司法建议信息库,丰富《司法建议书》、《协助化解矛盾建议函》,并在此基础上进行行政非诉执行令状的探索创新,社会反响积极。从互动效果看,一些行政机关将行政诉讼败诉情况、吸收司法建议情况作为考核行政机关工作绩效的重要指标。我认为,行政审判这方面职能的创新,其针对社会管理的涉及面、影响力、灵活度和受重视程度远大于其他审判。

   四、狠抓行政审判绩效管理,当好社会管理创新的实践者

   (一)立足内部挖潜,遵循审判规律,积极实践管理创新

   行政审判要高度重视内部挖潜、强化审判管理。从维护社会秩序全局性上讲,人民法院的审判管理工作也是社会管理的一个重要方面。加强审判管理是社会管理创新的重要内容,是人民法院推进三项重点工作的重要手段。作为人民法院“三五”改革纲要确立的改革任务和要求,审判管理也是各级人民法院义不容辞的工作职责,责无旁贷的政治任务,应承担的政治责任、法律责任和社会责任。正如王胜俊院长强调的,“从某种意义上讲,是司法审判领域的一场革命”。审判管理为法院工作长远科学发展提供机制保证,必须与时俱进、不断创新和加强。为政之本,要在得人;审判之基,重在管理。行政审判绩效管理是审判管理的重要组成部分,加强行政审判绩效管理是落实“三项重点工作”的重要举措。科学的绩效管理有助于增强行政审判法官社会主义法治意识,提高司法能力,妥善化解官民矛盾;有助于行政审判工作机制建设,提高司法水平,促进社会管理创新;也有助于推进行政审判队伍建设,使行政法官准确地进行自我教育、自我定位和自我调整,自觉履行审判职责,促进案件质量和效率的不断提高,最大程度地实现司法的核心价值。

   (二)行政审判发挥“实践者”作用的着力点

   就行政审判而言,必须根据自身规律和特点,找准抓手,有力推进,不断强化管理体系的操作性、优化层级管理的科学性、提升管理手段的科技性、增强管理工作的保障性。笔者认为,目前应重点在以下几方面加大力度。

   1.坚持和完善绩效考评制度。要结合行政审判工作特点不断改进和完善考评方式和标准,实现制度创新。严格对案件的质量和效率进行把关,切实提高行政案件的质量和效率;要充分发挥专门审判管理机构的作用,建立科学的考核考评指标体系;要严格执行绩效评估、案件流程管理等制度,实现对案件审理多方位、全过程的有效监督、正确指导和准确评价;严格执行案件评查、抽查等制度,进一步加强对审判活动的监督;严格执行《人民法院工作人员处分条例》,对依法应当受理而不受理及违法裁判的,要配合纪检监察部门,加大查处力度,给予严肃处理。专门审判管理部门在全面、准确、客观地为考核部门提供办案绩效基础数据的同时,要紧密结合审判工作,下大力气对一些关键绩效指标进行动态管理,根据审判实际和广大法官的意见与建议,及时提出确立、调整指标权重系数的决策建议,加强各项指标数据的源头管理,确保绩效考评发挥正确导向作用,有利于审判工作的全面、协调、良性发展,实现审判绩效管理的最佳效果。各级人民法院要统筹安排,分步实施,一级抓一级,层层抓落实,力争在短期内使案件质量和效率迈上新台阶。

2.推行行政审判“一把手”工程。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法律适用》2011年第3期
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