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曹锦清:中国 郡县 版图:大一统国家的形成与发展

更新时间:2021-06-26 10:11:30
作者: 曹锦清 (进入专栏)  
盐和粮草都可以由商人来运输。明朝的治理分成三种:郡县、边疆羁縻区与藩服朝贡区。实行郡县治理的是13个行省(加上南北两个直隶一共是15个)。在西南和西北诸省下面,设有大量少数民族政权区域,这就是“一国两制”或者说“一省两制”:一省下面有州县,也有土府、土州、土官;如果存在宣慰司,也属于世袭的封建制。边疆羁縻区就很多了:诸如陕西行都司、辽东都司所属的很多卫所,西北的哈密卫、赤金蒙古卫、沙州卫等,东北最远的卫所设到了黑龙江下游。如果中国自始至终只有汉民族的治理方式,是没有办法完成三个板块的统一和治理的。

  

   正式为现代中国奠定版图、并实现三大板块统一治理的是清王朝。晚清五战五败、赔款割地,因此近代以来知识分子把清廷骂得一塌糊涂。其实,从建立完善的治理制度来讲,清朝的贡献非常大。汉民族有着丰富的治理农业发达地区的经验,但缺乏治理游牧地区经验。而清朝作为游牧民族,把游牧民族的治理经验带进了中原地带,丰富了中华民族大一统的治理经验,也为三大不同自然地理板块合成一个版图,奠定了比较坚实的基础。

  

   过去中国没有找到一种有效经验来治理游牧地区,因为游牧民族逐水草而居、聚散无常,直到清朝通过旗制才很好地解决了这个问题。清在入关之前统一了东北女真诸部,以及漠南16个蒙古部族,建立了两个八旗(满八旗和蒙八旗),入关后还有汉八旗。满族以旗制改造蒙古的部族,意义非常重大。蒙古一个大的部族有几万人,把部族按旗来划分,首先是把它划分得小一些,也就是分而治之;其次就是划分旗地,使游牧变为定居, 要游牧也只是在旗地范围内的夏牧场和冬牧场之间转场游牧。这是清朝治理边疆游牧地区的重大智慧。“族群”,原来都是属人的,而不是属地的。不同旗之间虽然可以结盟,但盟没有驻地,不是一个长设机构,一年里在某个特定的时间把若干个旗会聚在某地,开会讨论解决内部的纷争问题,开完会以后就解散,因此盟无法成为一个实体。盟旗,逐渐成为政区的概念。清朝把部变成为旗,旗再分地,将之固定化,这是清朝治国治边疆的重大智慧。

  

   当然,清朝的治理经验,也是对中国历史上从辽金一直到元多个游牧民族治理经验的延续。这种治理经验,最早源自辽。辽既有治理北方游牧的经验,又因为下辖的幽云十六州和辽河流域也有农耕区,因此也有治理农耕的经验。因此,我们去看辽的治理结构,中央班子里有北面官和南面官,前者管游牧地区,后者管农耕地区。这一制度后来在金那里得到了延续。清朝入关前长期生活在辽河流域,而辽河流域也有汉人,相应的也就有郡县和管理农耕的经验,所以清朝的治理经验比较丰富。我们要看到满族这个民族很善于学习的特质。

  

   清军入关后,以明朝十八省为基础,收复台湾、削三藩,强化了郡县制度。将原来的明版图稳定以后,清朝开始处理北方的两大问题。第一大问题就是沙俄,在黑龙江流域与沙俄达成了《尼布楚条约》,这个条约我们现在还认为是平等的,就是以外兴安岭为界,外兴安岭以内的整个黑龙江领域都在大清版图之内。《尼布楚条约》签订的时候,清朝有了现代国际法的领土概念或者说主权概念。但在当时,对于中国人来说,对“主权”“领土”这些概念背后那一套欧洲的意义与逻辑体系,并不非常清楚。北方的另一大问题是西北,在天山、阿尔泰一带兴起了四个蒙古部落,其中最强的是准噶尔,是中原的隐患。准噶尔不断向东、向南拓展,占领了青海、西藏的土地,势力越来越强大。征伐准噶尔的战争从康熙、雍正打到乾隆,一直打到1759年(乾隆二十四年),这片地区才正式并入大清版图,清由此拓疆万里建成了中国历史上最大版图的统一帝国。满、蒙、汉、回、藏五族的说法正是从那个时候开始形成,当时最重要的文件都是由五种文字书写的。

  

   清朝如何治理这样的版图?全国分为21个大区。首先是山海关内明故土为十八行省。削三藩后,雍正五年开始以改土归流的政策,逐渐取代在西南少数民族地区仍保留的土司土官制度,在这些地区实现了郡县化的管理。改土归流的政策取得成功的前提条件,一方面与汉民族人口的膨胀与流入西南地区有关,另一方面则是因为南美农作物的引进。这两个因素使得原来南方不能种水稻或小麦的土地,可以用来种土豆、玉米、南瓜、红薯,于是南方的丘陵山区就获得了很重要的农垦经济价值。这一过程从晚明就开始了,到清朝继续发展。在东北地区则采取将军制,即盛京三将军制,其实是一个军事驻守的地方,周边其他地方还是各个部族。管理这些部族的方式,主要还是封建制,每年交一点土特产给中央,那里有游牧也有定居农业。在三将军制的管辖区域内部,在以汉民族为主的定居农业地区,则采取州县制治理方式。十八行省加盛京三将军,就是21个大区。西北的蒙、藏、准噶尔和回族则分为六个区,西北这六个区里又有西北二将军制,管辖新疆还有外蒙,然后再设青、藏办事大臣。

  

   中央的治理机构是六部与理藩院。18个行省按照郡县制由中央六部来管;西北的蒙、藏、回部,中央则主要把握驻军权和外交权,这些边疆地区不由六部治理,而是由理藩院管理。理藩院跟六部是平级的,但理藩院以满人为主,蒙人为辅,没有汉官。在清朝两百多年的历史中,整个边疆都是由理藩院治理的。所以从治理理论上讲,清朝君主既是汉朝的皇帝,又是西北边疆的大汗。

  

   中国这么大的版图,不同自然生态的地方必然有不同的治理方式,这样的“一国多制”是中国自古以来的经验,只是到清朝才最终成为一种自觉且日渐完备的制度。所以我们看中国的历史版图与郡县制的形成,不能只静态地看,而是应当同时看到中国历史上在三大板块之间、中央与地方之间、不同制度之间,一直在做灵活的调整。香港、澳门的“一国两制”既是当代的创新,也可以说是延续了我们历史上的治理经验。

  

   ▍郡县化的基本完成以及现代社会的挑战

  

   清朝的治理经验,是中国制度建设非常重要的一个环节。同时,我还要强调的是,过去我们常常说晚清丧权辱国,但在当时帝国主义列强瓜分中国的边疆危机中,奄奄一息的清朝仍在努力保护边疆,这一点我们应当予以肯定。

  

   左宗棠收复新疆后,1884年新疆建省。1874年日本侵略台湾,清政府以赔款使其撤兵,1885年在台湾建省。伴随着大量山东人闯关东进入东北后,1907年奉天、吉林、黑龙江改为行省,下设府、厅、州、县。清朝本来还打算把内外蒙行省化,但来不及了。可见清王朝推动郡县化治理的冲动一直在延续。西藏在英国人的策划下搞独立运动,尽管那时候清朝已经没有力量推动西藏实现行省化了,但还是没有让西藏从中国版图中分割出去。

  

   辛亥革命时,革命党人的口号是“驱除鞑虏,恢复中华”。但1911年辛亥革命胜利后,还是按照立宪党人的观点,延续了晚清的基本格局来进行国家治理。关于“族”这个概念,革命党一开始并没有造出很好的概念,用的是“合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人”(《中华民国临时大总统宣言书》)。“一人”这个词中国古代有,“以天下为一家,以中国为一人”,“为一人”是宣示团结的意思。此后在五个民族上面再造一个中华民族的概念,非常了不起。同时,郡县化进程也一直在推进。

  

   1913年11月,设绥远特别区,以绥远都统统辖各县暨蒙旗事务。1914年1月,设热河特别区;4月,北洋政府在川边、滇边毗邻西藏等处,设立了相当于省级的“川边特别区”;6月,设立察哈尔特别区。1928年,改热河、察哈尔、绥远三个特别区为省,这就是把内蒙古行省化、郡县化了;10月,设宁夏省,即把原来甘肃的宁夏道与内蒙古阿拉善旗和额济纳旗也分出来变成省;同年又在甘肃西宁道管辖的地区设青海省,然后又改原来的西康特别行政区为西康省。西藏则直到新中国1959年平叛以后,到1965年才建设为自治区。

  

   由此可见,从1727年(雍正五年)改土归流到1965年西藏设立自治区,中国边疆地区的郡县化一共经历了238年。县以下设乡镇,也就是政权下沉到乡镇这一级,则起源于民国,完备于人民公社制度。

  

   中国古代有着丰富的治理不同生产方式的辽阔地域的经验。但我们要看到,这些不同治理经验的获得并不是一蹴而就,它既是中华民族不断发展的过程中动态形成的,也是不同民族的治理经验逐渐累积起来的。一方面,我们要理解这些治理经验,要看到中华民族有着充分的政治智慧;另一方面,也要看到中央集权国家的现代治理,面临着现代社会的新挑战——在高速流动的现代社会中建设服务型政府的问题。这个以郡县为基础的治理制度,正面临着工业时代和网络时代的全新挑战,为了应对这些挑战,我们现在提出建设“服务型”政府,原来的治理结构必须有所调整。如何调整?这想必又会是一个漫长的动态过程。我自己有如下思考,提出来供参考。

  

   首先,治理重心应下移。古代的基层政权是县,但现在有一些乡镇的人口有好几万甚至十几万、二十几万,不重视乡镇是不行的。既然是服务型政府,服务就应当下沉到基层。如果乡镇逐渐成为基层政权,那现在“县-市-省”的行政级别就太多层级了。网络社会,信息不再仅仅是纵向传递,还呈现出扁平化的特征。我们未来国家治理的重大问题恐怕是行政治理层级的改革。层级太多,且多的又是管官的官,在治理上的掣肘很多。

  

   其次,建设服务型政府,县与乡镇的政府的主要职能是提供包括教育、医疗、养老在内的各种公共服务。这也给官员制度提出了新的要求:未来在基层可能应实行以地方官为主、以久任为主的官制,如此官员才不会老是有晋升的冲动,而是专注于为地方和基层服务。短任期和流官制对于地方治理来说,并非最好的选择。

  

   面对在现代社会中调整和升级郡县制国家治理的全新历史任务,我们既要更充分地理解中华民族在历史上积累的治理经验与治理智慧,也要深入思考和理解现代社会的基本特点。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《文化纵横》2021年第1期(2月刊)
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