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赵俊臣 李娅:云南省内国家公园存在的难题与解决对策

更新时间:2021-06-26 07:43:56
作者: 赵俊臣 (进入专栏)   李娅  

   至目前,云南省是中国大陆建有国家公园最早最多的省份。已经建成的国家公园在保护自然生态环境、科研、旅游等方面取得了显著成效。但是建设过程中也碰到一些难题,需要及时破解。

  

   一、云南省是全国建有国家公园最多的省份

  

   (一)国家公园的概念及发展历程

   国家公园最早起源于美国。1872年,美国建立了世界第一座国家公园——黄石国家公园。经过140多年的实践,国家公园作为自然保护与可持续发展的典范,受到世界各国推崇,成为国际主流的保护地模式。如今已在全球225个国家和地区建立了3万余个国家公园。国家公园典型而完整的生态系统,为生态旅游、科学研究和环境保护提供了良好的条件和丰富的资源。

   国家公园的发展分为三个阶段:第一阶段是19世纪末,美国设立了一批标志性的国家公园,其理念不久便传播到了加拿大、澳大利亚和新西兰等国。第二阶段为20世纪前半期,欧洲国家开始应用国家公园理念,在瑞典、意大利、罗马尼亚、希腊、西班牙、冰岛、爱尔兰和瑞士先后设立了国家公园。与此形成对照的是,欧洲殖民国家此时并未在本土设立国家公园,如英国、法国、比利时等国,而是在亚洲或非洲殖民地设立国家公园。第三阶段是第二次世界大战结束后,国家公园理念在全球范围内传播,几乎每一个国家都对外声称拥有自己的国家公园。前两个阶段,国家公园的定义还拘泥于传统美学、休憩与旅游及功利主义的价值,第三阶段增加了自然保育和生态系统功能。

  

   (二)国内国家公园建设进展

   2015年,国家已选定北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市开展国家公园体制试点,试点时间为3年。同时,国家发改委和美国保尔森基金会签署《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》,双方在国家公园试点技术指南、美国等国家的国家公园案例研究、试点地区国家公园管理体制和政策实证研究、国家公园与保护地体系研究以及机构能力建设等方面开展具体合作。

   目前,9个试点省的体制建设方案都已经完成了省内的初评。在各省将方案上报到国家发改委后,由国家发改委组织专家对各试点区方案进行评审。

   现在,青海三江源、湖北神农架和浙江开化3个国家公园体制试点区通过了国家评审。其中,三江源国家公园体制试点方案直接由中央全面深化改革领导小组第十九次会议通过,成为我国最早获批的国家公园体制试点区。

  

   (三)云南是中国大陆国家公园建设最早、建成最多的省份

   早在2005年前后,美国大自然保护协会(TNC)中国部最早把国家公园理念引进中国大陆,为云南省政府和地方政府提供了从国家公园立法、组织机构建设、信息管理、资源调查和社区参与等多角度、全方位的技术支撑。

   截至目前,云南省已先后建立了迪庆普达措(2006年)和梅里雪山(2009年)、丽江老君山(2011年)、西双版纳热带雨林(2009年)、普洱太阳河(2011年)、保山高黎贡山(2011年)、红河大围山(2012年)、临沧南滚河(2015年)等8个国家公园。经评估,8个国家公园森林生态服务功能价值高达每年797.3亿元。今年,省政府先后批准建设白马雪山、大山包、楚雄哀牢山、独龙江、怒江大峡谷5个国家公园。至此,云南省已有13个国家公园。初步建立了以自然保护区为依托的国家公园体制,保护、科研、教育、游憩和社区发展五大功能得到初步实现按照规划,

  

   (三)云南省建设国家公园的主要做法与成效

   1、明确省林业厅作为管理主体

   鉴于云南省内国家公园全部是由自然保护区基础上设立,必须按照国家林业局的要求进行试点工作,省政府常务会议进行了专题研究,明确云南省林业厅作为国家公园的主管部门,成立了云南省国家公园管理办公室。省财政每年安排200万元专项资金,用于国家公园的专项工作补助,从旅游发展基金中对新建的每一个国家公园给予不少于1000万元资金补助。

   2、制定了系列地方性政策法规

   2008年9月,云南省林业厅与省政府研究室共同完成了《云南省国家公园发展战略研究》,完整地提出了云南省国家公园建设试点的战略构想。随后,省政府出台了《关于推进国家公园建设试点工作的意见》,印发了《国家公园申报指南》和《国家公园管理评估指南》等政策性文件。为了实现国家公园的依法管理,在省级层面启动了《云南省国家公园管理条例》的起草工作,并列入了《云南省十二届人大常委会立法规划》的一类项目和省政府2014年立法计划的预备项目。各地也结合实际推进国家公园建设立法工作,丽江老君山和迪庆普达措二个国家公园实现了"一园一法,依法管理"。

   3、完善技术标准

   编制了《云南省国家公园发展规划纲要(2009-2020年)》,用以指导全省的国家公园建设工作稳步推进。经国家质量监督检验检疫总局备案,云南省质量技术监督局发布了《国家公园基本条件》、《国家公园资源调查与评价技术规程》等8项地方推荐性标准,指导国家公园试点建设工作规范、有序地推进。

   4、坚持科学决策

   为了增强政府决策的科学性,省政府成立了国家公园专家委员会开展国家公园决策咨询,对规划和重点项目进行评审论证、对技术规范和标准进行审查,对相关管理工作提出意见和建议,开展生物多样性影响评价,为国家公园的规划、建设和管理提供技术支撑。省林业厅及有关部门也组织开展了国家公园生态补偿、特许经营等一系列研究和探索,为制定管理政策提供了科学的依据。

  

   (四)云南省的国家公园建设取得的主要成效

   云南省通过开展国家公园建设试点,填补了我国大陆地区保护地体系空白,创新了生物多样性保护管理体制,全面提升了生态保护、科研教育、旅游观光和社区发展功能,实现了生态效益、社会效益、经济效益协调发展。

   1、强化了生态保护

   多年的实践充分证明,国家公园的本质属性就是一种保护地模式。云南省建立的8个国家公园,使生态保护面积增加了32.8万公顷。在依法划定的国家公园区域内,用不到5%的面积开展生态旅游,促进了对95%区域的全面保护。根据监测结果,6年来,国家公园内从未发生过森林火灾,自然资源保持完整和稳定,地表水环境质量均保持在I类水质,环境空气质量保持在一级,8个国家公园森林生态服务功能价值高达797.3亿元/年。与开展建设试点前相比,国家公园内的生态状况有了明显改善。

   2、带动了社区经济发展

   截至2013年底,全省8个国家公园累计接待游客2165.18万人次,旅游收入达22.35亿元。其中,普达措国家公园游客量和旅游收入比建立国家公园前分别增长102%和463%,西双版纳国家公园分别增长22%和110%。8个国家公园每年用于社区补偿和社区项目扶持的直接资金投入达2600多万元;周边群众开展相关经营活动获得的收入每年达2200多万元,从事相关管护工作获得的工资性收入每年达3000多万元,群众收入成倍增长,许多地方从远近闻名的"穷山沟"变成人人向往的"金窝窝"。

   3、促进了社区和谐稳定

   国家公园建设为当地群众提供了巡护、导游等工作岗位1169个,昔日的伐木工和牧民变成了国家公园工作人员。普达措国家公园还设立了生态补偿资金,公园内及周边群众每年每户可获得3000~15000元不等的补偿。藏区群众切身感受到了建设国家公园带来的实惠,主动参与国家公园森林防火和林政案件查处工作,消除了民族隔阂,促进了和谐稳定。同时,建设国家公园也增强了当地少数民族的自豪感,促进了民族团结和边疆稳定。

   4、传播了生态文化

   公园布局了科普教育设施,对冰川、森林、湿地、野生动物、生物多样性等知识进行宣传推广。到云南国家公园参观的2000多万科学考察工作者和游客无不被大自然的美景所感染,也接受到了生动的生态教育,珍爱自然、保护自然的意识明显增强,国家公园的建设理念得到公众认可和接受,成为传播生态文明理念、推动生态文明建设的重要基地。

   通过开展国家公园建设试点,不仅使当地群众相信了"绿水青山"就是"金山银山",增强了建设生态、保护生态的自觉性,更使广大游客感受到了自然之美、生态之美、和谐之美,向社会大众传播了生态文化知识,增强了生态文明意识,为推进生态文明建设营造了良好的环境。

  

   二、云南省国家公园建设存在的主要难题

  

   (一)管理体制有待理顺

   一是国家层面的体制不顺。目前,国内与国家公园相关的已大致形成九大类自然和文化遗产地管理体系,其总面积占国土面积的近20%。这些自然和文化遗产地的管理权限,分散于住建部、林业局、环保部、国土资源部、海洋局、旅游局分别管理。其中,风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理;国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理;文物保护单位由国家文物局管理;国家地质公园由国土资源部管理;水利风景区由水利部管理;A级旅游景区由国家旅游局管理。而国务院下属机构中,没有一个部门能综合管理所有的中国国家公园。

   二是云南省已经建成的8个国家公园和今年刚批准建设的5个国家公园,其实都是云南省自己设立的。怎样把它们上升到国家层面,就迫切需要研究。

   三是云南省内国家公园,省里是归口林业部门统管,具体管理实际上是由地方政府在管理,例如普达措国家公园保护管理条例》明文规定,自治州人民政府公园管理机构对公园实施统一管理。

  

   (二)认识上存在不少误区

   一些试点工作的地方政府,更多的是看中了国家公园品牌的经济效益,试点情况既不规范、也不公益。一些地方政府及领导将国家公园简单地等同于旅游开发项目,忽视了国家公园保护、宣教等其他方面的功能,错误地把国家公园理解为一个旅游区,片面地将多年积累的旅游效益条件归功于建立国家公园,而忽视了自然保护区几十年来对生态景观的有效保护。有的门票价格定的过高,上涨过快,节假日期间景区人满为患、服务不佳等。这些问题已带来广泛的、频繁的民怨,不仅影响到“美丽中国”建设,也对国家公园建设带来了明显的负面影响。甚至有的州市将建设国家公园视为 “简化建设项目审批程序”的突破口,希望绕开相关的法律法规,对国家公园内涉及到的自然保护区资源利用和风景名胜区规划建设项目,以国家公园管理机构审批代替相关法规中规定的由国务院或者是国家层面的自然保护区管理机构审批的程序。

  

   (三)国家公园缺乏基础研究和技术支撑

云南省内国家公园以及自然保护区,除碧搭海省级自然保护区和西双版纳国家级自然保护区外,其他区域的资源本底基本上不清楚。虽然老君山在1996年组织过涉及4州市的 4个县的初步综合考察,梅里雪山也在美国大自然保护协会的支持下开展过专项调查,但在各国家公园的筹建过程中,没有组织生物、生态、文化、宗教、社会经济等方面的专家,专门开展针对国家公园的全面的综合科学考察。国家公园的保护和管理技术性强,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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