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罗圣荣 赵祺:美国“印太战略”对中国-东盟共建 “21世纪海上丝绸之路”的挑战与应对

更新时间:2021-06-26 00:15:23
作者: 罗圣荣   赵祺  

  

   【内容提要】从特朗普政府到拜登政府,美国以整合地区战略力量、遏制中国崛起为目标的“印太战略”一定程度上已实心化和常态化。美国在安全层面正在加紧打造“亚太版北约”;经济层面加速拼凑排斥中国的全球经贸体系;外交层面企图构筑联合制衡中国的“民主国家同盟”。美国“印太战略”对中国-东盟共建“21世纪海上丝绸之路”造成严重冲击和挑战,这些举措恶化了中国-东盟合作的安全环境;将抬高中国-东盟合作的经济成本;有可能削弱中国-东盟的信任基础。东盟对“21世纪海上丝绸之路”倡议及美国“印太战略”的认知,主要受东盟中心地位、东盟国家经济社会发展和南海问题等因素影响。在当前形势下,中国可考虑加大对周边国家的外交力度、加快推动落实RCEP、助力东盟维护其中心地位、寻找新的经济增长点和推动“海上丝绸之路”建设多边化。

   【关键词】中美博弈 印太战略 中国-东盟关系 海上丝绸之路

  

   2013年10月习近平主席访问印尼期间提出与东盟国家共建“21世纪海上丝绸之路”的倡议(以下简称“海上丝绸之路”),不仅是中国与太平洋、印度洋沿岸国家开展经济合作的区域化倡议,也是构建“人类命运共同体”的重要实践,目的在于促进中国与沿线参与国的经济合作、政治互信和文化交流互鉴。[1]但美国将这一倡议视为中国在亚洲扩大影响力、重塑印太地缘政治、经济格局的战略工具。随着中国-东盟多项基础设施建设合作项目的推进和落实,美国对中国在东南亚地区的影响力不断上升感到极为焦虑。因此,特朗普政府极力推行“印太战略”以反制“海上丝绸之路”倡议,打压和遏制中国的崛起。

   拜登政府上台后,总体上继承了特朗普政府对中国“战略竞争对手”的定位,并加大了与盟国的合作,提出建立“民主国家联盟”,以对抗和遏制中国崛起的“威胁”。[2]尽管中美都认可彼此在应对气候变化和朝鲜核问题上存在共同利益,但鉴于美国内两党在对华强硬方面已达成基本共识,短期之内中美关系难有大的转圜余地。因此,美国“印太战略”将会继续常态化。应对中国-东盟“海上丝绸之路”建设仍将是美国“印太战略”的重点之一。[3]目前国内有关研究主要集中在探讨“印太战略

   一、拜登政府对“印太战略”的继承与发扬

   特朗普任期内积极推动制定和实施“全政府”对华竞争战略。为进一步实现大国竞争的“可操作化”,其将“印太战略”作为重要依托,加大对“海上丝绸之路”倡议的反制。经过三年推动,美国“印太战略”在安全、经济、外交三个支柱上的机制建设和具体举措逐步实心化。拜登上台后,从首次外交政策演说将中国定义为“最严峻竞争对手”,到参加G7峰会商讨联合制华,再到发布《过渡时期国家安全战略指南》将中国描绘为唯一“潜在竞争对手”,显示拜登政府将全面继承特朗普“印太战略”这一政治遗产。

   (一)安全层面:打造围堵中国的“亚太版北约”

   首先,升级并推进美日印澳四国安全对话机制(QUAD)。2007年8月,在菲律宾举行的东盟地区论坛(ARF)会议期间,美日印澳建立了非正式的四国对话机制,但后因澳大利亚退出该机制暂停。2017年11月,美日印澳四国安全对话重启。特朗普任内该机制议题不断扩展,规格显著升级,共举行四次高官会议和两次外长会议;[1]特别是2020年3月,美国借抗疫之名,联合越南、韩国和新西兰举办了“四国机制+”副外长级视频会议,拉拢周边国家围堵中国的意图凸显。拜登政府上台后,四国对话机制进一步扩展议题,并将其规格提升为领导人峰会。2021年3月12日,美日印澳领导人在首次视频峰会上表示将共同应对新冠疫情、气候变化和新兴技术带来的挑战,并启动新冠疫苗联合生产项目,确认将于2021年底举行线下领导人峰会。此次峰会发布的《联合声明》展现四国团结,且证明其已达成共同的“新冷战目标”——全面遏制中国。

   其次,改变搅局南海策略,强调集体行动。经过中国-东盟国家多年的协商和沟通,南海问题已趋于缓和。特朗普任内,美国通过“印太战略”积极介入南海问题制衡中国。[1]一是联合日澳等盟友否定中国南海主权,拖延南海问题解决进程。如2020年7月,时任美国务卿蓬佩奥曾发表“南海政策声明”,否认中国对美济礁、仁爱礁、曾母暗沙等岛礁的主权及在南沙群岛专属经济区海域的权益主张。[2]二是拉拢日澳等盟友开展炮舰外交,制造地区紧张局势。2020年7月,美国、日本、澳大利亚海军在菲律宾海举行联合演习。[3]拜登执政后,美国开始以集体方式介入南海问题,联合德、法、英等多国在南海进行联合军演,破坏南海稳定局势。2021年3月18日,美国会研究服务处发布《南海和东海研究报告》,规划美国的南海战略目标,其核心即强化美国主导的西太平洋安全构架,防范中国成为东亚地区“霸主”。

   最后,延续冷战思维,挑起意识形态对立。冷战时期意识形态是美苏对抗的重要驱动力。[5]特朗普任内美国仍抱守冷战思维,其政府官员和媒体不断深化对华“叙事之战”,以遏阻和推回中国“魅力攻势”投射。2020年7月23日,蓬佩奥发表演讲攻击中国的意识形态和行动“正侵蚀、颠覆自由社会建造的基于规则的秩序,是对自由世界的首要挑战”。[6]新冠疫情暴发后,美国一些政客和媒体极力将新冠病毒同中国相联系,并将中国对国际社会的防疫援助称为“外交攻势”,极力污名化中国。拜登上台后,美国仍不断抹黑中国。2021年3月16日,美日“2+2”会议发表联合声明,指责中国的“经济胁迫”行为不符合现有国际秩序,给国际社会在政治、经济、军事和技术方面带来了挑战。

   (二)经济层面:加速拼凑排华的全球经贸体系

   在实现安全领域的制度化和军事化安排之后,美国加速拼凑排斥中国的全球经贸体系。其一,不断污名化中国经济发展模式。特朗普任内,美国利用在国际媒体上的舆论优势,将经济问题安全化,抨击和炒作“中国投资模式致使沿线国家陷入债务危机,中国已成为贸易伙伴国的经济安全风险来源,其投资和融资项目绕开常规的市场机制,导致低标准与债务积累”。[2]拜登上台后,美国贸易代表办公室先后发布了《2021年贸易议程》和《2021年国家贸易估算报告》,指责中国是造成钢铁、铝和太阳能等行业产能过剩的“世界头号罪犯”,认为中国正在利用“中国制造2025”政策支持国企,以实现占领全球市场份额的既定目标。

   其二,继续在基础设施建设上提供替代性选择。特朗普任内,美国设立有针对性的基础设施建设新标准、规则和平台,以发挥自身“比较优势”。2018年7月,美国启动了基础设施建设与援助网络(ITAN),致力于为印太地区国家提供基础设施项目交易咨询服务,以削弱中国在该领域的竞争力。[1]同年10月,美国通过《建筑法案》,将国际开发署(USAID)和海外私人投资公司(OPIC)合并为国际开发金融公司(USDFC),促使美国的基础设施融资能力翻番,达到600亿美元,为美国联合日、澳启动的“蓝点网络”实施提供有力保障。[2]拜登上台后,美国或将加大在印太地区的投资,加快执行“基础设施建设与援助网络”“亚洲通过能源促进发展和增长”“数字互联互通和网络安全伙伴关系”等基础设施建设项目。

   其三,持续打造“去中国化”产业链供应链体系。作为美国对华竞争的外延部分,打造排除中国的产业链供应链,以实现全球经贸体系与中国深度剥离,是美国拼凑排斥中国全球经贸体系的重要路径。为此,美日印澳积极鼓励企业迁离中国。2020年4月,美国白宫国家经济委员会主任劳伦斯·库德洛表示,将为愿意迁离中国的美国企业支付搬家成本。[3]日本政府同样鼓励并资助本国企业撤离中国。美日还声称要帮助其企业迁移至印度,印度政府则联系了1000多家美国企业,提出多项优惠政策以吸引这些企业的海外分支,其重点领域是医疗设备、食品加工、纺织、皮具和汽车零部件制造等。[4]与此同时,美日印澳还积极加强产业政策协调。2020年9月,日、印、澳三国制定了“供应链弹性倡议”(SCRI)[1],减少对华经济依赖。另外,美国还利用“五眼联盟”和“D10联盟”[2]等多边机制,不断加强对中国的科学技术封锁和产业链的“去中国化”。拜登政府为降低美国对中国的经济依赖,试图通过多元化供应链来实现美中产业脱钩,如美日印澳四国将在生产技术、开发资金、国际规则等方面加强合作,以确保稀土供应链安全[3]

   (三)外交层面:构筑联合制华的“民主国家联盟”

   基于共同利益,美国持续将印度打造为制衡中国的“桥头堡”。特朗普任内美印军事安全合作突飞猛进。2016年8月美印签署《后勤交流协定备忘录》(LEMOA)。[4]2018年9月美印首次启动外交与防务“2+2”会谈,并签署《通信兼容与安全协议》(CISMOA)。[5]2020年10月,双方再次签署《地理空间交流与合作协议》(BECA)[6],促使两国的安全合作更加紧密。拜登上台后,印度成为继日、韩之后美国防部长奥斯汀出访的第三站,美国承诺与印度建立“全面的前瞻性国防伙伴关系”,并强调美印关系是“自由、开放印太地区的堡垒”。

   基于地缘政治考量,继续拉拢东南亚国家围堵中国。特朗普任内,除了继续巩固与泰国、菲律宾等的军事同盟关系外,还积极拓展与印尼、马来西亚、新加坡等国的安全伙伴关系。[1]美国通过《国防授权法》《亚洲再保证倡议法》等国内立法,使其与东盟国家在军事援助、演习、交流,以及海上安全和反恐等方面的合作法理化,以抵消中国在东南亚日益扩大的影响力。拜登政府或将继续扩展美国在东南亚的影响力和合作关系。一方面,通过“东南亚青年领袖计划”(YSEALI)、“富布赖特美国-东盟访问学者计划”和“美国 -东盟实习计划”等[2],扩大双方的文化联系,培育亲美势力和文化氛围。另一方面,依托美国-东盟峰会、湄美伙伴关系等多边合作机制,继续深化美国与东盟国家的政治、经济和安全联系,与中国展开地缘战略竞争。

   基于共同价值观,积极调动欧洲盟友共同向中国施压。特朗普任内,美国积极劝说英、法、德加入其“印太战略”。2019年1月,英国“阿盖尔”号护卫舰与美国海军“麦坎贝尔”号导弹驱逐舰在南海进行首次联合演习。

   这也是英国首次在南海直接与中国进行对抗。[3]5月,《法国印太防务战略》报告出台[4];2020年10月,德国也出台了其《印太准则》。[5]尽管欧洲国家对在印太地区抗衡中国崛起的认知不尽相同,但都蕴含打造多极化国际秩序、防止中国主导印太地区的意图。拜登执政后,美国和西方盟友直接利用新疆问题进行政治操弄,抹黑中国和平发展形象。2021年3月22日,欧盟公然打破不干涉他国内政的原则,鼓吹“人权高于主权”,以所谓“新疆人权问题”为借口,对中国有关人员和实体实施制裁,而美、澳、加拿大也立即跟风。[1]总之,在当前东升西降的世界格局中,美国及其西方盟友持续遏制和打压中国崛起的势头难以转圜。

   二、中国-东盟共建“海上丝绸之路”面临的挑战

   中美进入博弈加剧的新时代,东南亚国家的战略地位再次凸显。美国企图以其“印太战略”对冲中国推进“海上丝绸之路”倡议,防止东南亚国家进一步倒向中国,阻滞东南亚地区成为中国崛起进程中较为稳定的周边战略依托,护持美国在东南亚地区的霸权地位。

   (一)美国“印太战略”导致东南亚地区安全环境进一步恶化

中美竞争加剧使东南亚国家“选边站”风险增大。在中美包容性竞争的背景下,东南亚国家普遍采取“大国平衡”外交战略,在中美之间维持关系平衡,为自身赢得了较大的生存和发展空间。如新加坡作为地区小国,(点击此处阅读下一页)


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