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李环:香港选举制度改革的目的与思考

更新时间:2021-06-23 09:25:29
作者: 李环  

   2021年3月11日,第十三届全国人民代表大会第四次会议通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》(以下简称“3·11决定”);3月30日,全国人大常委会通过附件一、附件二修订方案。这是香港回归后对香港选举制度所做的最大的修改,是香港回归以来第四次政制改革,也是首次由中央采取自上而下的方式进行的一次改革,对香港政治生态影响深远,长远看,还将对“一国两制”制度体系发展及国家统一产生影响。

  

   一、香港选举制度改革的方式、内容与目的

  

   香港的选举制度改革,或曰政制发展、政制改革问题主要指基本法附件一、附件二的修改问题,即行政长官和立法会的选举问题,最终目标是香港基本法第四十五条和六十八条规定的,行政长官“最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生”,立法会“最终达至全部议员由普选产生”。

  

   (一)“决定+修法”模式的改革

  

   今年3月启动的政改是香港回归后第四次政改,与以往三次政改皆由特区政府发起不同,此次采取了类似2020年香港国安法制定的模式。

  

  

   (表一)

  

   (表二)

  

   2020年香港国安法采取了全国人大决定+立法方式,由全国人大授权常委会进行立法,并列入基本法附件三,在香港当地生效。此举基本不需要香港当地进行修法,因为根据基本法第十八条第二款规定,全国性法律除列于本法附件三者外,不在香港特别行政区实施。凡列于本法附件三之法律,由香港特别行政区在当地公布或立法实施。

  

   今年对香港选举制度的修改,同样采取由上而下的方式,“中央和国家有关部门经认真研究并与有关方面沟通后,提出采取‘决定+修法’的方式,分步予以推进和完成。”②但选举制度的修改与维护国家安全立法不同,后者基本不涉及本地修法,前者因涉及面广泛,必须在国家层面修改后,进一步修订本地的法律。

  

   由于此次改革与香港的换届选举时间接近,所以本地修法层面需要“开快车”。特区政府以综合条例草案形式,将《行政长官选举条例》《立法会条例》《选举管理委员会条例》《区议会条例》《选举(舞弊及非法行为)条例》五条主体法例和相关的附属法例,以及其他条例包括《高等法院条例》、《终审法院条例》和《旅游业条例》一并提交立法会审议,以倒序排产的方式,“一定要在未来12个月内完成本地立法工作及进行三场选举”③。按照特区政府的安排,将在今年9月19日进行选举委员会选举、12月19日进行立法会选举、明年3月27日进行行政长官选举。

  

   (二)改革内容与特点

  

   此次选举制度修改幅度较大,主要集中在以下几个方面:

  

   一是设立选举委员会(见表一)。以原有行政长官选举委员会为基础,扩大人员、调整结构、赋权赋能。二是调整立法会选举(见表二)。议席扩大至90席,并优化部分功能界别组成。三是设立资格审查委员会。资格审查委员会负责审查并确认选举委员会委员候选人和行政长官候选人、立法会候选人的资格。对于资格审查委员会根据香港维护国家安全委员会的审查意见书作出的资格确认的决定,不得提起诉讼。这是因为审查意见书的出具部门为香港维护国家安全委员会,具体的审查部门为警务处国安处,而依据香港国安法第十四条,香港维护国家安全委员会作出的决定不受司法覆核。

  

  

  

   修改后的制度,有以下几个特点:一是均衡参与。香港的政治体制发展,要兼顾社会各阶层的利益,有利于资本主义经济的发展。为此,商界的利益一直受到关注,此次立法会功能选举所设二十八个界别,专门增加了商界(第三);选举委员会多个界别分组的调整,都是希望代表不同阶层利益的声音得以体现,如第三界别由以往的劳工、社会服务、宗教等界,调整为基层、劳工和宗教等届,让香港基层的声音进入到选举委员会,第四届别增加内地港人团体的代表等。二是与时俱进。如选举委员会第二界别中的资讯科技界改组为科技创新界,立法会功能团体选举所设的二十八个界别,资讯科技界同样改为科技创新界,呼应香港国际创科中心的努力方向,让体现鲜明时代特色的科创企业有机会进入到香港的管治体系。三是国家元素。选举委员会第五届别分组,增加有关全国性团体香港成员的代表,让更多对国家事务有积极参与的香港人参与香港事务的管理,从更开阔的国家、国际角度来维护香港利益,发展香港。

  

   (三)改革目的

  

   按照王晨副委员长3月5日的说明,完善香港特别行政区选举制度,一是为了坚持和完善“一国两制”制度体系,二是要从制度机制上全面贯彻、体现和落实“爱国者治港”的原则,确保管治权牢牢掌握在爱国爱港力量手中,三是确保香港长治久安和长期繁荣稳定。“3·11决定”也指出,完善选举制度,是为了维护香港特别行政区宪制秩序,确保以爱国者为主体的“港人治港”,切实提高香港特别行政区治理效能,保障香港特别行政区永久性居民的选举权和被选举权。

  

   2019年10月31日,十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,把坚持“一国两制”,保持香港、澳门长期繁荣稳定,促进祖国和平统一作为国家制度和国家治理体系的显着优势之一,指出“一国两制”是党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度,是中国特色社会主义的一个伟大创举。决定特别提到要健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度。如果说香港国安法的制定实施是建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的一项具体举措,那此次选举制度的修改则是在选举领域坚持和完善“一国两制”制度体系的一大具体举措。选举制度的修改是希望回到基本法制定的初心,确保香港的行政主导,确保爱国者为主体的“港人治港”,确保选举的均衡参与、遵循符合香港实际情况和循序渐进原则实现普选。

  

  

  

   二、选举制度改革与香港政治生态变化

  

   选举制度的设计必然会影响一个社会的政治生态。只是政治生态的形成和演进是一个长期的过程,还受到除选举制度外诸多因素的影响。过去的三十年间,香港围绕行政长官和立法会两个产生办法的政制改革一波三折,整体政治生态还没有发生质的变化。

  

   (一)香港的政制改革

  

   1、第一届行政长官和立法会选举

  

   为确保香港顺利过渡,全国人大在1990年4月4日通过香港基本法的同时,也对香港的行政长官和立法会选举作出决定,即《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》,规定由特别行政区筹备委员会筹组第一届政府推选委员会。推选委员会全部由香港永久性居民组成,400名委员分别来自四个界别,界别分组为工商、金融界,专业界,劳工、基层、宗教等届,原政界人士、香港地区全国人大代表、香港地区全国政协委员的代表,四个界别人数比例均为25%。推选委员会在当地以协商方式或协商后提名选举,推举第一任行政长官人选,报中央人民政府任命。第一任行政长官的任期与正常任期相同。该决定同样规定第一届立法会由60人组成,其中分区直接选举产生议员20人,选举委员会选举产生议员10人,功能团体选举产生议员30人。“原最后一届立法局的组成如符合本决定和香港特别行政区基本法的有关规定,其议员拥护中华人民共和国特别行政区基本法、愿意效忠中华人民共和国香港特别行政区并符合香港特别行政区基本法规定条件者,经香港特别行政区筹备委员会确认,即可成为香港特别行政区第一届立法会议员。”第一届立法会议员任期为两年。

  

   推选委员会后来演变为基本法中的选举委员会。香港最后一届立法局议员没有按设想的通过“直通车”安排过渡至回归后,成为第一届立法会议员。由于香港最后一任港督彭定康的“三违反”政改方案④,中方“另起炉灶”,组建临时立法会,任期由1997年1月25日至1998年6月30日。1998年5月24日第一届立法会经选举产生,60名议员分别由地区直接选举产生20名、功能团体选举产生30名、选举委员会选举产生10名,1998年7月1日开始运作,任期两年。

  

   2、回归后的三次政制改革

  

   回归后,中央政府通过一次释法、三次决定,从宏观上对香港的政改方向及原则进行把控和指导。香港自1997年至2020年,二十三年的时间先后经历了三次政改。其中2005年和2015年的两次政改失败,2010年的政改成功,行政长官和立法会两个选举办法有了较大调整。

  

   香港基本法规定了行政长官和立法会最终达至普选的目标,而附件一和附件二规定2007年以后各任行政长官和立法会产生办法等如需修改,需按一定程序经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人民代表大会常务委员会批准或备案,即通常所称的政改“三步曲”。因此,香港关于2007年、2008年行政长官和立法会选举办法修改的问题在2004年就提上议程。

  

   2004年4月6日,人大常委会就基本法附件一第七条和附件二第三条进行解释。此次释法确立了政改“五步曲”,即在原有的“三步曲”基础上,增加两步,第一步是否需要进行修改,行政长官应向常委会提出报告,第二步是人大常委会依据基本法第四十五条和第六十八条规定,根据香港的实际情况和循序渐进原则确定。

  

   2004年4月26日,第十届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》,2007年第三任行政长官和2008年第四届立法会选举均不实行普选产生的办法,但可以在符合香港实际情况及循序渐进原则下进行适当修改。

  

2005年,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中评社
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