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谢健:乡镇政权与基层社会治理——以南京国民政府时期璧山县为中心

更新时间:2021-06-21 09:31:27
作者: 谢健  

   摘要:

   以清末、北洋的基层建制为基础,南京国民政府时期县以下区域形成了以乡镇公所为核心的乡镇政权,这既是近代国家权力下移的结果,也是近代基层社会治理方式的重要突破。通过以南京国民政府时期璧山县为个案而进行的分析,可以发现在乡村警察制度不完备的背景之下,乡镇政权承担着维持社会治安、协助司法、调解人民纠纷等职能。这些职能凸显了乡镇政权的社会治理属性,为安定乡村社会做出了重要贡献。虽然这一时期乡镇政权在基层治理的实践中存在不少问题,但就整个近代以来的保护财产、维持社会稳定的民众需求而言,其作用不可忽视。

   关键词:乡镇政权;社会治理;基层法治;社会行政;

  

   所谓治理,是指一个共同体中不同主体通过各种活动,进而促进其共同目的和公共利益的实现1。如何实现有效的治理,是近代以来以乡村为核心的基层社会所面临的重大问题。随着社会演变的加剧,近代中国基层治理模式发生了极大的变化,乡镇政权2的出现使得基层治理更多地体现了国家意志。特别是在1939年新县制实施后,乡镇政权已经成为了基层社会中“警察、保甲及国民兵三个体系的混合组织”3,其“一方面承上级机关的命令执行国家行政的一部,一方面要依自己的意思,处理自己团体内的事务”4。具体而言,乡镇政权承担着维持治安、协助司法、调解纠纷等基层社会治理职能。

   既然乡镇政权是基层行政和地方自治的核心,其在社会治理中的地位又如此突出,那么它在基层治理中的作用及实践情形就有单独讨论的必要。近年来,学界对南京国民政府时期的地方自治、保甲制度、乡村警察、基层调解等问题进行了深入的研究,其中也偶有涉及乡镇政权,但对于乡镇政权的基层治理作用未有单独、系统的讨论5。基于此,本文拟以南京国民政府时期的璧山县为个案,以乡镇政权在基层治理中的角色为切入点,结合相关档案,试图对乡镇政权如何实现基层社会治理的几个问题进行梳理,以期推进对整个近代乡镇政权的认识。

   一、社会治理框架下乡镇政权的职权

   在梳理璧山县乡镇政权的基层治理实践之前,首先我们要明确南京国民政府的乡镇政权在基层治理中有哪些职权。在晚清、北洋两个时期演变的基础之上,20世纪30年代开始国民政府在基层逐渐建立起了“县—区—乡(镇)—保甲”的行政体系。在这个体系中,乡镇“随时应办之事项”包括警戒治安、查禁烟赌毒等与治安相关事项6。与此同时,在地方自治理论之中乡镇政权又有纠纷调解的职权。

   (一)乡镇行政的警察化

   乡村警察“不仅为维持治安之用”,同时“一切政令之推进,……无不有赖于警察”7,基于乡村警察的重要性,南京国民政府建政初期也曾致力于建立完善的乡村警察制度,但始终未能普遍建立。随着三十年代保甲制度的复兴,县及以下的警察职权大多被乡镇、保甲所取代。1936年颁布的相关法规就规定“未设警察之乡村地方,得暂以保甲代行警察事务,派巡官或警长巡回指导”8。新县制施行以后,乡镇公所代行警察权的情形更为普遍,实际上乡镇行政已经逐步警察化。

   一是乡镇政权执行违警罚权。根据新县制的相关法条,县以下政权可以执行相应的违警罚权,内政部认为对乡镇政权授予该项权力是“基于法令授权而执行违警罚法无不可”且“必要”9。就人事设置而言,乡镇设立“受乡镇长之指挥监督,办理警察事项”的警卫股主任,保则设警卫干事10。在四川省政府制定的单行法规中,规定条件简陋的乡镇“暂将民政股与警卫股合并为民政警卫股”11。璧山县政府于1940年重划乡镇区域,在每个乡镇公所分别设置民政警卫、经济文化两股,其中民政警卫股主任由副乡镇长兼任12。就职能而言,民政警卫股职责主要是“维持治安、肃清汉奸并督导人民实施自卫事项”及“其他有关警卫治安事项”等13。虽然随着基层行政职权的演变,乡镇公所执行违警罚权被一再强调为临时措施并在1945年被明确收回14,但乡镇行政警察化已经成为一种为大众所接受的趋势。

   二是区乡镇长执行司法警察权。所谓司法警察权,是指“犯罪发生后,根据司法法规,从事侦查、搜索及缉捕,以完成刑罚权为其目的”的警察职权15。1935年颁布的《中华民国刑事诉讼法》和相关司法解释就奠定了区乡镇长执行司法警察权的基础。1936年颁布的《调度司法警察章程》,则直接规定了“区长、乡长、镇长及保甲长关于犯罪侦查,以有法令特别规定者为限,应受检察官指挥”16。到1945年颁布《调度司法警察条例》时,区乡镇长执行司法警察权的权力再次得到确认。在实践中,璧山县政府也积极要求各乡镇政权长官认真执行司法警察权。如在袁林臣被劫案中,嫌犯卢金廷对所受控告提出异议,璧山县政府即要求丹凤乡联保主任再对该案进行查证17,期间丹凤镇(1938年)联保“时经数月”都未有呈复,县政府在随后的训令中对该联保主任大加训斥,要求迅速查复呈报18。

   (二)警保联系下的地方治安维护

   地方政权武装是伴随着近代军阀割据而兴起的,南京国民政府建立之后在各级政权仍保留着各种武装力量。南京国民政府时期地方武装的职权,其更多的是担负治安责任,“凡无警察管辖之区域,地方治安皆由保国民兵队负责维持”19。就四川来看,省政府在1937年就因“盗匪潜滋”而制定单行法规来“责成壮丁队维持地方治安”,其主要“分任搜捕、追击及防堵等任务”20。全面抗战爆发后,重庆卫戍区司令部多次强调驻军及地方部队“均有维持地方治安之责”,且“保甲人员对于治安有关事项,均应受驻在军队高级部队长之指挥”21。到1946年复员裁军时,对于地方团队被裁,重庆卫戍区司令部认为这是“自毁藩篱,殊与健全民众武力之旨相悖”22。与地方团队的职责类似,国民政府逐步恢复保甲制度的主要目的也是维护地方治安,如“督促举发鸦片烟犯”“督促禁止私开赌场及娼妓”等23。

   警察、地方团队、保甲等几个系统分别担负地方治安的情形,在一定程度上导致了地方调度的混乱。同时,区乡镇长、保甲长等的能力也制约了相关业务的开展。因而在时人看来,应当采取“由保甲自卫之外,再以警察之保卫”的办法,如此“方克有济”24。在如何加强基层治理的讨论中也就逐步形成了警保联系的概念,以此实现社会治安的维持12。1940年国民政府中央对警察、保甲及国民兵维持治安进行了制度化设计,根据所颁办法,区、乡(镇)、保等各级团队与警察相互训练、合作查缉案件25。

   在警保联系的原则下,地方治安系统开始有了综合性的发展,其中以地方武装为核心,警察、保甲为辅助。四川省政府就要求各市县政府积极编练壮丁队伍,这些队伍“平时关于地方公益及治安事项,……得照临时征用”26。到1940年时将壮丁队、保安队、警察队职能逐步整合,四川省政府要求“县区乡镇以下警察、保甲及壮丁队应依法密切联系,维持治安”27。实际上,在县级政权的行政中,更加重视对警保联系制度的运用。制度方面,璧山县于1941年扩充各乡镇公所,并规定“警卫股主任由乡镇国民兵队附兼任”,保长之下设四个干事,“保国民兵队附兼警卫干事”28。实践方面,更加注重地方武装的作用,如马坊乡“境内常有匪盗案件发生”,该乡公所就严令“乡保队附严密清查并转饬各保加紧巡逻防守工作”29。

   (三)乡镇政权与日常纠纷解决的制度化

   警察在职务上对民事案件和“依法得撤回告诉之刑事案件”拥有调解权..21,因而执行警察权的乡镇政权在一定程度上被赋予了执行纠纷调解的职权。随着历史的演进,乡镇政权的这种调解权逐步演变为乡镇政权对于基层社会日常纠纷的处理权,并逐渐形成了调解委员会制度。

   根据孙中山的地方自治理论,乡镇政权是地方自治的基础单位,而“乡镇调解又是实施地方自治的要务”,因此乡镇政权在纠纷解决中具有重要地位19。但值得注意的是,乡镇政权的案件处理权也有变化。虽然乡镇政权作为地方自治组织,拥有纠纷调解权,1942年内政部也规定“乡(镇)保除执行上级官署之委办事项外,其应办之主要事项”中包括“调解纷争”20,但是随着地方法治的加强,乡镇公所直接受理案件受到限制。特别是在实施基层调解委员会制度的省份,乡镇公所的案件调解权被逐步废除。

   基层调解委员会制度是指县以下的区、乡镇政权所附设的专门用于纠纷调解的委员会。其法律来源是《乡镇自治施行法》和《区自治施行法》中分别规定的区、乡镇政权应附设调解委员会,办理纠纷调解事务30。从1931年开始,国民政府制定了详细的组织规程,各省也制定了相应的单行法令。由于种种原因,至1943年时调解委员会制度都“尚未普遍设施,且少成效”,因此国民政府又更新组织规则,试图在乡镇政权中完全确立起调解委员会制度31。总体而言,无论基层调解委员会的组织情形、运作效果如何,其都突出了乡镇政权在基层治理中的重要作用。

   二、乡镇政权维持地方治安的实践

   在维持地方治安的实践中乡镇政权的作用如何?以往的相关研究并未有系统的论述。乡镇政权在维持社会治安方面主要有两项任务:一是清剿股匪,如有匪警时,“督率壮丁队捕拿送办”32;二是侦查刑事、治安案件。整个乡镇政权在刑事案件处理中的活动有三个:案情侦缉、案犯侦讯、案件移送。此外,乡镇政权在案件审理过程中同样具有协助作用。

   (一)受理报案及侦查案件

   对于违警案件而言,乡镇政权启动处理程序有三种情形:警察发现、人民告诉或告发、违警人员自首33。同样,启动对刑事案件的侦查也基本基于这几种情况,其中以事主报案、保甲呈报两种情形最多。

   事主直接向乡镇政权报案是刑事案件发生后启动侦查程序最为普遍的情形。1940年8月,八塘镇吴树荣以“图财害命,尸证确凿”为由控告临江乡吴茂卿杀人抛尸。临江乡乡长在接到控告后,“派民警股主任许时雍于四日前往勘验”,许时雍在大湾冷窑中发现无名尸体一具,但“不能认识面貌为谁”,同时吴茂卿亦以“借尸图搕,捏词诬陷”为由反诉吴树荣,经该乡长“召集原被两造及保甲、邻近到所查询”,认为案件“疑窦殊多”而将原被告双方都拘押并送县政府34。以此案为代表,大多数案件都是事主报案后乡镇政权进行侦查,然后上报县政权。当然,在一些案例中事主报案后并不能完全坐等案件侦破,对于案件侦查也要积极配合。如冯树家被劫案中,虽然事主在案发后即向石龙乡联保报案并由该联保主任“派巡查队丁贺建洲等三人前往缉捕”,在“鸣枪二十二发”的情况之下将嫌疑犯曾绍成“活擒”35,但因曾绍成等“供称周有德有通同串弊嫌疑”,因此检察官要求事主“负责将周有德交案以凭对质”36。

   保甲呈报案件则是基于事主的报案并已作出一定的侦查或判断。1942年三合乡先后发生三次抢劫案,事主向所在保甲报告后,“保长特命本保传达兵徐森荣严密捕拿”,并在江津县捕获嫌犯杨有才37。随后保长将嫌犯移送三合乡公所,乡队附根据杨有才的供述又逮捕涉案嫌疑人5名38。同样,大兴乡发生劫案后,该乡第六保和第七保的保长在报案呈文中分析,认为该地因联防清剿部队撤销,导致土匪“乘机搂罗各方匪徒”抢劫39。

除了事主报案、保甲呈报外,在治安巡逻中发现线索也是乡镇政权侦缉案件的主要来源。如1942年4月城东乡连续两夜发生劫案,警备队在冷家凹巡逻时恰遇徐伯瑜被劫,因此展开追击40。又如1938年8月平安乡联保在查禁私烟馆时拿获了嫌犯范双合,其供认“上年同徐显廷、徐志卿抢劫本乡周炳三”,随后联保主任将徐显廷等传到联保办公处“当众讯问”41。该案经讯问后乡公所认为两人所供“并无确凿证据”42,周炳三在随后的呈文中也称“匪徒中有无徐显廷、徐志卿等不得而知”43。由此案可以看出,乡镇政权在整治治安过程中也会涉及对刑事案件的侦缉。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:中国农史. 2020,39(06)
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