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刘雪莲 杨雪:以新型周边关系应对中国边境安全的新挑战

更新时间:2021-06-20 21:53:01
作者: 刘雪莲   杨雪  

  

  

【内容提要】边界具有双重属性,全球化时代的"去边界化"进程加快了边境地区由屏障功能向中介功能转化的速度,推动了边境地区的开放。边境功能的转换过程深刻影响了中国边境地区的跨境关系,也给边境安全带来了新的挑战。从动态性视角看,边境安全面临的最大挑战是安全的不确定性增强,具体表现为安全问题从产生到解决的每个阶段都更加复杂。边境地区多层次的跨境关系使得边境安全面临多源头的威胁,边境地区逐渐增强的流动性使安全问题的演变难以预测和控制,而推动边境地区发展的开放进程则使边境安全问题解决的独立性下降。面对边境地区日益紧密的发展关系及安全的新挑战,需要构建一种新型周边关系,即体现多层次性、共生性和开放性的周边关系。在此基础上,充分发挥次国家政府在边境安全治理中的核心作用,在边境地区塑造共生安全理念,并实现合作共赢的实践引领,从而在发展中建构安全,共同有效地应对新时代边境安全面临的新挑战。

   【关键词】边境地区;边境安全;新型周边关系;去边界化;再边界化

   20 世纪 80 年代以来,伴随着全球化发展的进程,国家之间的界限逐渐被打开。中国顺应时代的发展,不断扩大对外开放力度,不仅在宏观方面实行全方位全领域的对外开放,而且从微观角度逐次地开放了国家的边界。长期以来,在中国国际关系研究领域,学者们更多关注宏观层面的研究,而对微观层面的研究关注较少。中国是有着众多陆上邻国的国家,这一地缘特性决定了其安全和发展都有其特殊性,尤其是随着边界的开放,很多边境地区已经不再是国家发展的"边缘地带",也不再是单纯的安全防御地带,在安全与发展并举的形势下,边境地区呈现出很多新的、复杂的关系状况,值得学界研究。本文在微观层面对边境地区安全环境的新变化进行探讨, 并对新型周边关系进行新的解读, 以期能够提出应对边境安全新挑战的思考。

  

一、问题的提出

   随着经济全球化的不断发展,国家间的边界逐渐开放,边界的功能从以往的 "屏障"功能为主变成以"中介"功能为主,经济贸易、商品物流、人员交流等跨境事务通过便捷的边境地区得以实现,有些涉及多国的边境地区还形成了次区域的经济合作机制,从而使边境地区成为国家的一个新的经济增长点。然而, 在推进边境地区发展的同时,边境安全问题也凸显出来, 并呈现出不同的特性。以往边境地区只需要维护好传统安全,现在传统安全与非传统安全交织在一起,有些安全问题蕴含在发展问题之中,如环境污染问题、非法移民问题等。这些问题的长期存在会直接影响边境地区的发展和交流, 甚至会使边境地区重新回到隔绝状态。即 "再边界化"。2020年新型冠状病毒肺炎疫情所带来的公共卫生安全问题就直接影响了边境地区的开放程度。因此, 在全球化时代,边境安全问题值得关注, 作为国家间交往的前沿地区,它在一定程度上也成为国家之间关系的晴雨表。

   学术界关于边境安全的研究是随着边境地区实践的发展而不断变化的。20 世纪 80 年代以前,国际关系研究中较少关注领土与边境问题", 有关边境安全的研究主要在于对传统安全的维护。这既是 因为二战后地缘政治关系的对立导致边境地区较为封闭, 也由于当时边境在政治决策过程中被视为是有形的和静态的,因此,只对其进行描述,而很少进行分析。20 世纪 80 年代以后,随着国际形势变化, 特别是经济全球化在世界范围的推进,边界的开放性和动态性逐渐受到关注,学术界也表 达了创造一个"无边界"世界的愿望。随着跨境合作的兴起,边境的开放进程加快,出现了越来越多的与经济发展相关联的安全问题, 关于边境安全的研究也从只关注于传统安全维护转变为更加重视对边境开放中的非传统安全问题的管控。

   但是,“9 · 11”事件之后,西方国家开始重新重视对边境地区的控制与管理, 使边境地区处于既要有效开展边境贸易又要实施强硬的边境管控之间的矛盾状态,有 关边境安全的研究也着眼于现实的矛盾性而出现转折, 边境管制越来越少地涉及军事防御或对商业实行配额和关税, 而更多地涉及对恐怖分子、贩毒者、非法移民与走私者的监管。③因此,西方学者关于边境安全的研究主要关注以下方面∶一是经济发展差距所带来的安全问题。二是非法移民问题以及对国家安全的影响,这些年美国特朗普政府尤其重视这一问题。三是在边境的特殊区域中,安全问题的流动性和扩散性问题。由于非传统安全涉及的领域广泛、内容多样,边境安全研究呈现出碎片化特征,涉及非传统安全的各个方面。

   从中国国内学术界的研究状况看,随着国家沿边开发开放政策的不断推进,边境地区的安全问题逐渐增多。对边境安全的学术关注也不断增加。但是,关于边境安全的研究在很长—段时间内仍然被放置在边疆安全的研究范畴中。而边疆安全治理框架下的边境安全研究更多侧重于从国内视角关注边境问题,更注重实现边疆地区的民族团结、消除事实上的不平等、推进兴边富民实践等相关领域,认为边疆地区经济发展的落后及其处于国家权力传导末梢的政治位置和安全要素的跨境流动造成了边疆地区的安全治理难题。而跳出国内政治研究的框架, 在跨境关系方面的边境安全研究还相对比较少。总体来看,"边境安全的研究在国内学术界至今仍处在一个较为边缘的位置。"随着 "一带一路"建设的推进, 中国陆地边境地区成为对外开放的前沿地带。被赋予了新的功能内源与发展期待。在这一过程中,现实中逐渐显现的边境安全问题促使学术界去关注和研究。一方面,从地理空间上,尝试实现从边疆治理到边境治理的范式转换,将边境地区不只是作为国家领土的一部分,而是作为一个地理上的特殊区域,分析边境地区安全问题的独特之点,并提出独特的治理思路。另一方面,以总体国家安全观来审视边境地区安全问题,从多维视角观察边境地区安全的内涵与表现,同时,也可以反过来捋边境地区安全的复杂性和多样性作为研究总体国家安全的一个视点,包括边境地区安全的地域性、流动性、联动性、多层次性和社会性等方面的特点,都在一定程度上体现出现时代国家安全所面临的特性。

   总体来看,既有研究对边境安全的探讨主要存在两方面的缺失。其一, 对 边境安全的特殊性分析不足。边境地区已经日益发展为一个极具特色的微观区域,国家在边境地区的利益诉求也在不断发生变化,边境研究的重点从固定的地理边境转移到边界化或"边境事务"(border work)上,这种趋势也被贴上-了"边界化""去边界化"和"再边界化"的标签。边境地区的形态变化影响了边境安全的内源与治理,当前的边境地区已经不是传统意义上封闭隔离的边境地区,而是走向开放交流之后的边境地区。就中国来看,当前的很多边境安全问题是在边境逐渐走向开放的过程中产生的安全问题,既有传统安全的新变化,也有非传统安全的新特点。因此,需要进一步研究的问题是∶作为一个特殊区域的边境地区是如何在开放和封闭中实现功能转换的 "去边界化"和 "再边界化"进程如何凸显了边境安全问题。

   其二,缺乏国家间跨境关系的研究视角。边境地区始终处于跨境关系的环绕之下,边境安全受到跨境关系的深刻影响。一方面,边境地区是国家主权管辖的交界地带,国家的安全与发展利益在边境地区格外敏感。在边境是开放还是封闭的问题 上。国家有着绝对的话语权。也是解决边境安全问题的主要力量。当经济话语和安全话语相互冲突时,通常是安全话语占据主导地位,即对所涉及的国家而言,边境的政治(通常是军事)方面往往优先于经济考虑。另一方面,边境地区作为国家间交往的前沿地带,呈现出不同的跨境特性∶ 一些边境地区正在形成"无边界"区域,而另外一些边境地区却充满紧张气氛。被称为政治格局动荡的表现区域。可以说。边境的安全生态与边界两端的国家间关系密切相关;好的篱笆不会自动创造出好的邻居;而如果先有好的邻里关系, 就可能根本不需要篱笆。"既有研究在把边境地区当作独立个体进行分析时,更强调边境地区的能动性而缺少关系性分析。因此,另一个值得关注的问题是,在受到跨国关系挤压的边境地区,如何通过调整周边国家间关系来应对安全挑战。

   具体到中国实践,随着沿边开放政策的有效实施以及"一带一路"倡议的深入推进, 中国的边境地区不断扩大开放,这是中国进一步融入全球化的重要表现。但是,开放带来发展的同时也催生了一系列安全问题,中国边境地区也在"去边界化" 与"再边界化"的边境功能转换中寻求自 身的平衡。据此,基于对既有研究的反思以及对中国边境地区现实的分析,本文试图回答以下问题∶其一, 为什么要关注中国的边境安全问题? 这一问题与中国边境地区的开放进程密切相关, 在边境地区逐渐走向开放的过程中安全问题因边境功能转换而被凸显。其二,在开放边境的条件下,当前中国边境安全面临哪些新挑战? 对这一问题的回答,在于把握当前边境安全的现实变化。其三,在因交往互动而产生安全问题的边境地区,如何通过构建新型周边关系来应对中国边境安全面临的新挑战? 对上述这些问题的回答实际上是一个不断递进的逻辑关系,从而也构成了本文的研究思路。

  

二、边境功能转换与边境安全的凸显

   边境地区, 一般是指以边界为依托, 紧邻边界线两边的地理区域, 是对线性边界的一种场域性扩展。边境地区之所以特殊,是因为边界本身具有双重属性。首先,边界在领土上划分了 "自我" 与"他者", 是主权、权力和独立的空间表达,表明了国家对空间的控制,具有军事、司法、福利、财政和意识形态等职能。"这意味着边界这一概念天生与主权相连,以实现国家的自我保护。其次, 绝对封闭的边界并不存在,相邻国家之间总会有不同程度的接触。作为一种过渡空间,边境地区还具有桥梁作用,"蕴涵了联系与互动的巨大可能性",跨境经济合作就是在边境地区的中介功能下发展起来的。因此,边境地区始终具有抵御危险和促进交往两种功能, 而这两种功能的转换使边境地区出现了 "去边界化"和"再边界化"的反复。一方面,全球化的发展促使边境地区日益走向开放。带来一种 "去边界化"的进程; 另—方面。伴随着开放的日益扩大。安全问题逐渐增多。很多国家针对特定问题对边境地区实行了 "再边界化"。可以说。边境功能的转换反了发展目标与安全目标在边境地区安全诉求中的动态变化。而当前中国边境地区的安全问题之所以引起广泛关注,正是由于在边境功能转换的过程中凸显了其现实重要性。

   (一)"去边界化"与"再边界化"

   边界通常是在战争、征服与国家形成的过程中通过武力和威胁强制形成的0, 是 国家主权行使的界限, 在边界以内免受他国的侵犯与干扰,边界的屏障功能也因其直接与国家主权相关而内含了对军事防御的强调。由屏障功能延伸的边境安全的核心要义就是捍卫国家领土完整和保障国家的主权安全, 而以往国家的政权与军事安全在很大程度 上是靠封闭边境和修筑防线得以实现的。在纽曼 (David Newman)看来,边界的传统功能是为移动设置障碍,而不是架起连接的桥梁。边界通常被认为是一种制度, 旨在通过排除来自外部的东西来保护内部的东西。

然而,随着全球化的深入和世界各国对发展的追求, 激发了各国对边境地区中介功能的重视。跨境经济合作的兴起是从战争向和平过渡的象征,国家对边界的理解不再像过去那么僵硬,甚至产 生 了"无国界世界"的叙事话语。在这一过程中,欧洲,更确切地说是西欧,扮演了极为重要的角色。经历了两次毁灭性的战争和长期的冷战,欧洲国家边界的军事化在 20 世纪达到顶峰。冷战期间,划分西欧和东欧的边界线被密集巡逻,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:wangpeng
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文章来源:2021年第3期《社会科学研究》
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