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任喜荣:论最高国家权力机关的宪法说理

更新时间:2021-06-17 06:32:29
作者: 任喜荣  

   摘要:  宪法说理是宪法涵义阐明的逻辑过程和基本形式。人民代表大会制度框架下的宪法实施要解决最高国家权力机关对宪法涵义的主动阐明与规范社会生活需要之间的矛盾。为实现中国共产党十九届四中全会提出的“健全保证宪法全面实施的体制机制”目标,最高国家权力机关应该通过宪法说理经常性输出宪法内涵,形成中国特色的宪法内涵输出机制。宪法说理有利于反复确认“适格”的宪法内涵输出中心,激发“活的宪法”的内生动力,也有利于为其他主体进行宪法说理提供依据。宪法说理类型多样,说理结构有所不同。其中,职权行使的宪法依据说理可以概括为政治正当性、宪法文本依据、宪法与特定部门法关系以及程序合宪等四个基本说理要素。宪法说理的规范化可以为其他社会主体运用宪法提供概念体系、分析逻辑、论证方法,从而全面提高宪法在国家治理中的根本法效能。

   关键词:  宪法说理 宪法解释 最高国家权力机关

  

   引 言

  

   近年来,国家宪法日、宪法宣誓制度、宪法和法律委员会等宪法制度符号在社会生活中日益具有显示度,宪法正在走入人们的日常生活。由此引发的新的法治现象是不同类型的社会主体直接或间接、积极或消极地需要运用宪法进行说理。获取权威或准确的宪法规范内涵正在成为一种普遍的社会需求。但由于全国人大常委会在宪法解释权力行使上的慎重立场,其他国家机关在无法确定宪法规范内涵的背景下则尽力避免运用宪法,宪法在社会生活中的活力还无法充分展现。

   在我国,全国人大及其常委会作为最高国家权力机关既是宪法修改主体、宪法解释主体、依宪立法主体,也是合宪判断主体,是宪法规范内涵的输出中心。最高国家权力机关在权力行使过程中是否进行说理、如何进行说理具有主动权,并不受其他国家机关的制约,并无额外“义务”向其他机关证明其决定的成立。就我国的宪法实施而言,由此带来的问题是,如果最高国家权力机关不就其决定的宪法基础进行阐明,其他国家机关和社会主体就无法获得最具权威性的宪法规范内涵。这是中国宪法实施中的独特内在矛盾,即宪法涵义的主动阐明与规范社会生活需要之间的矛盾。

   解决这一矛盾,有必要构建中国特色的宪法内涵阐明机制。在人民代表大会制度的权力框架下,这意味着最高权力机关应该在权力行使的全过程加强宪法说理。通过主动和普遍的宪法说理,积极输出对宪法的权威理解,为其他社会主体运用宪法提供概念体系、分析逻辑、论证方法。在积极履行宪法权力的同时,全面提高宪法在国家治理中的根本法效能。

   目前,法学界关于说理、推理和论证的研究都是以司法裁判为中心的,主要致力于如何才能使得司法裁判从仅仅是“看得见的正义”转变为“说得出的正义”。[1]对于很少介入个案裁判的宪法而言,不论是法治实践还是理论研究,对于宪法说理的运用和研究都明显不足。不仅最高国家权力机关在宪法说理上比较消极,其他国家机关也尽量回避宪法说理,学术界对于宪法说理的研究也被遮蔽在宪法解释机构及程序等问题的探讨中。本文将通过部分展现全国人大常委会在宪法说理上的谦抑实践,系统研究宪法说理的主体、价值、类型、规范化等问题,对这一领域进行初步探索。

  

   一、宪法说理及其谦抑实践

  

   (一)阐明宪法规范的涵义需要进行宪法说理

   “说理”是中国哲学中的概念,基本涵义是“把事物中、语言中、叙事中显示的道理明说出来”。[2]在不同语境下,说理可以对应西方哲学中的reasoning,reason-giving,argumentation或argument,[3]既可以指狭义的给出理由,也可以是逻辑上更为严谨的推理、推论或论证。“说理”在语词含义上的包容性,可以用来概括性指称某一主体在不同社会领域、就不同行为进行的理由说明。宪法说理就是在高度概括性的意义上使用这一概念的。

   本文所谓“宪法说理”,是指以宪法精神、原则或条文为依据的理由说明。就本质而言,宪法说理是一种推理和论证,是宪法涵义阐明的逻辑过程和证据提供。宪法说理既可以是对宪法文本内涵的主动阐明,如将宪法中的原则性规定加以具体化的立法合宪性证成,也可以是在面对宪法冲突时的被动阐明,如进行是否合宪的宪法判断。就其表现形式而言,则通过宪法修改、宪法解释、宪法审查、法律制定等制度机制,作为草案说明、工作报告、审查报告、决定等正式文件中的部分内容,将上述宪法实施中的宪法思维以符合逻辑的方式正式表达出来。宪法说理的重要功能是通过对宪法规范内涵的阐明,将宪法与特定的规范事实或社会事实联系起来,使二者之间的诠释循环得以展开。宪法说理离不开宪法解释、宪法审查等制度机制,但作为其背后的推理和论证过程显然与制度机制本身具有重大区别。宪法说理与宪法解释关系密切。许多情况下,宪法说理本身构成解释的内容。但是,宪法说理作为理由阐明的过程,存在的形式更多样。实践中,既存在解释决定中的宪法说理,同时还存在解释决定草案说明中的宪法说理。

   (二)全国人大常委会是我国宪法说理的核心主体

   应该由谁来提供宪法涵义取决于法律制度的具体设计。一般情况下,享有制宪权和修宪权的机关当然有权对宪法进行解释和说明,宪法制定和修改时的草案说明是权威的宪法说理材料。但是,不论是制宪还是修宪,在法治稳定的国家都是较少使用的宪法实施形式。因此,宪法解释就成为经常性的宪法涵义说明的制度机制。权威的宪法解释者的宪法说理是理解宪法涵义的源头。

   现代国家为保证宪法秩序的统一性,往往通过宪法审查制度和宪法修改制度的设计,构建宪法说理的核心主体和终局裁决主体,从而形成以一个或一类机关为宪法内涵阐明的中心,并附加设计宪法内涵的最终判断者的制度结构。[4]根据我国《宪法》67条的规定,全国人大常委会有权解释宪法和监督宪法的实施,结合我国人民代表大会制度的权力结构,可以得出结论:全国人大常委会既是释宪权主体又是合宪性判断主体,既拥有宪法赋予的抽象的宪法解释权,也拥有宪法赋予的宪法冲突的裁决权。“二权合一”使全国人大常委会成为我国宪法说理的核心主体。尽管有学者指出:“全国人大常委会只是专属性地占有抽象审查并宣告法律之合宪性的权力,八二宪法并未禁绝法院在普通诉讼程序中对宪法进行必要的解释。”[5]但是,只要认真回看我国的司法实践,就会发现在浩如烟海的司法裁判文书中,只有零星的判例进行了宪法说理。[6]究其原因,恐怕还在于我国的法院没有被赋予职权型宪法解释权,加之我国的司法运作机制又不奉行“遵循先例”的原则,无法保证“此法院认为某法律违反宪法拒绝适用而彼法院认为同一法律符合宪法予以适用的局面”,[7]全国人大常委会也没有准备好处理司法机关对于宪法理解的冲突问题。

   (三)谦抑的宪法说理实践举要

   全国人大常委会作为宪法说理的核心机关当无异议。但是,从全国人大常委会的职权行使实践看,其在宪法说理上明显表现出了谦抑立场。全国人大常委会将“坚持有错必纠的原则,同时保持适度的谦抑”作为备案审查工作的几条基本经验之一,指出“整个审查制度要保持实质性的适度谦抑”,认为“正因为审查总体上保持适度谦抑,才能够集中精力纠正重大的、关键性的问题,也正因为在重大、关键性问题上‘有错必纠’,倒逼制定机关提高立法质量,才能为审查继续保持谦抑创造条件。”[8]不仅仅是备案审查工作,最高国家权力机关宪法说理实践都反映了上述谦抑立场。

   1.立法草案中的宪法说理过于谨慎

   2017年至2019年三年期间,全国人大及其常委会新制定的法律中有九部在第一条规定了“根据宪法,制定本法”的内容。[9]由于“根据宪法,制定本法”的涵义并不是不证自明的,[10]作为立法者的最高权力机关有义务对其含义在立法草案说明或审议意见中加以阐明。考察这九部立法的草案说明和审议意见,宪法说理上的谦抑立场较为明显。

   《中华人民共和国监察法》是监察体制改革和国家机构改革的产物,草案说明中明确论证指出:“监察法草案根据宪法修正案将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构体系……拓宽了人民监督权力的途径”,[11]但是监察委员会作为新的国家机关,为什么只向常委会做“专项工作报告”而不是与其他同层级的国家机关一样向人大做“工作报告”,这样的权力差别是重要的宪法问题,草案说明一带而过,并未进行系统的宪法说理。《中华人民共和国国家情报法》《中华人民共和国消防救援衔条例》《中华人民共和国社区矫正法》这三部立法分别由国家安全部、应急管理部、司法部代表政府就草案进行说明,在说明中均未就立法内容进行宪法说理,如果这可以看作是行政权的“谦抑”的话,那么全国人大常委会在审议报告中只是就草案说明作出相应的回应,完全没有对“根据宪法,制定本法”进行说理,显然忽略了对这一条款进行说明的义务。《中华人民共和国外商投资法》草案说明中虽然多次提及“社会主义市场经济”“坚持互利共赢开放战略”“产权保护”等在宪法文本上有明确依据的立法理由,但是未引用宪法条文、未进行宪法说理。

   2.法规备案审查工作报告中的宪法说理亟待加强

   2017年至今,全国人大常委会已公布四份备案审查工作报告。[12]由于备案审查是全国人大常委会对行政立法和地方立法进行合宪性和合法性审查的核心制度机制,因此,最高国家权力机关在法规备案审查工作报告中就合宪性问题进行阐释,报告主动审查和依申请审查中的宪法关切和最高国家权力机关基于宪法解释的最终判断,应该是不可或缺的内容。考察目前已经公布的四份工作报告,尽管其中不乏宪法说理的内容并且逐年改善,但还存在明显缺陷。

   首先,报告注重备案审查制度本身的宪法说理,对权力行使过程的说理则明显不足。2017、2018、2019年备案审查工作报告主要的宪法说理集中在对备案审查职权、备案审查制度体系以及备案审查制度价值的宪法依据说明上,即主要集中在备案审查制度本身的合宪性说理上。这样的宪法说理有利于阐明备案审查制度的宪法规范基础、制度体系及其权力范围,但是对备案审查对象的合宪性说理则明显不足。该三年度备案审查工作报告倾向于对备案审查对象的合宪性作出总体判断,对上述判断形成的依据则不作说明。

   其次,报告仅对具体审查对象的合宪性问题作列举式、局部性说明,没有形成严谨的说理结构。例如,2018年备案审查工作报告对《关于严禁卖淫嫖娼的决定》的合宪性问题,作出判断:“制定该《决定》主要是为了补充修改当时的刑法和治安管理处罚条例的有关规定,制定程序和内容均符合宪法规定。”遗憾的是,在现行宪法没有修改相关内容的情况下,为什么当时“合宪”现在却要进行修改,在“合宪性”上应如何认识,没有作出规范层面的具体说明,只是作了社会环境变化和立法变化的说明。2019年备案审查工作报告对地方性法规中规定的交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通讯记录的有关规定,指出:“该规定不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神”,但是未明确提及宪法相关条款。2020年备案审查工作报告单独列出“积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题”部分,区分了合宪性与合法性问题,提出了“涉宪性问题”这一新概念,明确提及了具体宪法条文,与前三份报告相比宪法说理比重明显加强。但是,对于一年来的合宪性审查实践仍采取举例说明的方式,未就具体宪法条文进行详细说理。

  

   二、宪法说理的治理价值

  

最高国家权力机关在宪法说理上的谦抑立场是由多方面的原因形成的:一方面,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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