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田飞龙:国安法一周年的回顾与反思

更新时间:2021-06-16 16:48:45
作者: 田飞龙 (进入专栏)  

  

   在“一国两制”立法史上,香港国安法是石破天惊的,对重塑“一国两制”制度体系及改良香港管治秩序意义重大。国安法实施一年来,香港社会“止暴制乱”快速收效,法治权威重新树立,香港市民与全球资本对香港的信心指数持续回升,香港重回繁荣稳定。国安法成为“一国两制”范畴最具保护性的法律,正日益深入香港社会细节与人心底层。

   国安法实现了若干关键性的观念与制度突破:

   其一,以垂直立法形式实现了香港日常治理中的国家权力“进场”和“在场”,弥补了基本法秩序原来局限于国家间接治理和紧急状态治理的宪制漏洞,建构了有机统一的“一国两制”制度体系;

   其二,将2014年白皮书之“全面管治权”法理以及中央管治权与高度自治权有机结合的“两权结合”原则落到实处,基本扭转了香港本地法理学的“完全自治”预设及其误导性影响;

   其三,探索成熟了中央垂直立法的制度模式,即“人大决定+立法(修法)”模式,既提供最高宪制依据,亦表现国家涉港立法的审慎性,可为后续行为遵从,比如2021年的完善选举制度改革;

   其四,以“国家安全”为关键抓手,建立了驻港国安公署和本地国安机构的执法双轨制,确立了前者对后者的监督指导责任;

   其五,指定国安法官制度及“一年期”滚动指定与司法锻炼机制,有助于从国安司法领域培养忠诚于国家宪法、基本法与国安法的新式法官,引导香港司法体系对国家宪制的调适和遵从。

   从国安法的具体实施来看,这一年也是可圈可点的:

   首先,国安法的法治宣传及其制度威慑性在香港社会逐步浮现,反对派试图营造的“洪水猛兽”形象不攻自破,香港市民与外国定居者日益感受到该法的保护性及其实施过程的严格法治标准;

   其次,本地管辖优先的制度智慧与权力节制性,从立法到具体执法都有显著体现,至今为止并未出现驻港国安公署直接管辖的案件,这体现了国家对香港本地司法的信任和尊重,以及国家权力自我节制的内在美德,折射出国家立足于宏观制度供给、国家派驻机构的强大威慑性与监督性以及对香港本地的多方面技术支持的分寸感;

   再次,重点案件审慎推进,通过司法过程传递法治信心,即国安法实施以来总体的案件数不多,但具有典型性,比如黎智案代表了国安法对“港独代理人”的严正法律立场,“非法初选47人案”代表了国安法对“颠覆性选举”行为的法律判断和规制,其他相关案件则属于国安法对一般性抗争活动中涉嫌国安违法行为的精准规制;

   最后,香港国安法与香港普通法之间的细节磨合与体系互动呈现日益良性的态势,包括在保释规则、证据规则、立案标准、法律解释、裁判基准等方面均有积极进展,最典型如黎智英保释案,历经香港高院原讼庭、上诉庭及终审法院的三次审理,最终确认了国安法规定之“审慎保释”制度的立法原意和规范效力。

   国安法除了宏观制度填充及规范司法展开之外,在香港社会还具有“移风易俗”的法治启蒙和文化教育功能。由于香港既往的制度体系和教育范畴缺乏国家安全相关内容,国民教育缺乏有效支撑点,国安法此次提供了这一关键支撑点。国安法在功能上相当于是“国民教育法律手册”,这不仅是因为国安法本身规定了特区政府的多层次国安法治教育责任,更是因为国安法诸多条文承载着国家制度与国家安全的基本信息及其规范架构,可以非常直观且有力地穿透香港社会既有的不同功能系统,引导这些系统按照国安法逻辑进行内在法治检讨和调适。实施一年来,国安法日益成为特区政府和香港市民与本土极端势力及外部干预势力进行斗争的有力法律武器,也成为每一个被“修例风波”误导和扭曲的家庭关系修复重建的重要依据,是香港社会由乱返治、和解团结并凝聚发展共识的强大基础。在国安法规制下,带来香港社会混乱和撕裂的一系列关键性领域正在展开积极的矫正式治理,显著的包括:其一,国安法进校园,逐步改良香港校园民主环境,并提升校园国民教育的基础和层次;其二,国安法用于治理街头民主乱象,对包括支联会、民阵等在内的涉嫌颠覆性活动的组织产生强大的制度威慑力,支持警方严正执法,维护法治底线,推动香港民主习惯的法治调适;其三,对教育、媒体甚至法律界有关行业协会和组织的依法整治,推动“爱国者治港”社会政治基础的形成与巩固;其四,对外部势力干预香港及危害国家安全保持法律上的高压态势,并保留驻港国安公署直接管辖的余地,最大限度清理外部势力在港组织网络及其与本地势力的勾结活动能力。

   总之,国安法实施已有一年,其立法意图、制度正当性、机构配置与执法能力以及在规范上与香港普通法及司法机制的整合,正在有序且有效地展开。这是一部具有显著保护性的法律,其保护功能首先指向国家安全,其次指向香港公共安全与市民自由。“黑暴之乱”充分暴露香港自治权局限性、国家安全法律漏洞严重性以及外部干预势力煽动“港版颜色革命”的极端危害性。国安法对症下药,精准打击反中乱港势力,推动香港法治与市民社会秩序的内在检讨和调适,为香港融入国家发展大局提供最基本的秩序条件和人心认同。有了国安法,香港回归后在立法与治理上的长期“赤字”就可以有条不紊地加以弥补甚至出现制度创新因素。与国安法同行,就是对“一国两制”最好的理解与爱护。

  

  


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