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贺雪峰:如何再造村社集体

更新时间:2021-06-16 14:16:08
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  

  

   一、引论

   在“乡村振兴与农村集体经济”和“再造村社集体,将农民组织起来”两文中,笔者提出借鉴国有农场的经营体制,将农村集体土地回归其生产资料性质,借当前农地“三权分置”制度设计,再造一个“利益共享、责任共担”的村社集体,以为乡村振兴战略提供组织基础。只有将农民组织起来,让农民成为乡村振兴的主体,让他们自己起来建设自己的美好生活,乡村振兴战略才能落地,乡村振兴的伟大目标才能实现。

   如何再造村社集体?最重要的就是要建立起利益关联机制,让农民自己来建设自己的美好生活。村庄是农民主要的生产生活场所,乡村振兴是农民自己的事情,乡村振兴必须以农民为主体。当前农村存在的最大问题是,取消农业税以后,村社集体不再可以向农民收取“三提五统”和共同生产费,也不再有权力调整农村的土地,作为农村土地所有者主体的村社集体,其土地所有者身份虚化缺位,村干部成为自上而下行政体系的一环,村干部行政化了,仅仅是国家在农村的“代理人”。因为村社集体土地所有权的虚化,村干部“当家人”缺少经济基础,行政村与村干部丧失了与农民的利益联系,村社集体不复存在,村干部变成国家与亿万分散小农对接的一个环节,成为国家为亿万分散小农提供服务的外来设置,而不再是村庄社会内部的结构,也正是因此,村民根本不关心谁当村干部,也不关心村集体资源与欠债(反正也不要他们还债)。村社集体虚化了,村社集体不算分配,村民不分配利益也不承担风险,村干部与村民之间就没有实质性利益关系,村民与村民之间也不再是可以进行利益协调共同体的一员。村庄失去了再分配能力,村社集体丧失了公共性。再造村社集体,关键就在于重建村社集体内部的利益关联机制,激活村社集体,从而使村社集体能够形成主体性,形成国家政策与资源输入时的自主回应能力。

   中国农村地域广大,不同地区差异很大,一方面,国家提供城乡均等的基本公共服务和基础设施,另一方面,所有超过基本公共服务和基础设施的美好生活都要靠农民和其所在村庄集体去建设。因为已经形成全国统一劳动力市场,户内事务包括农户家庭致富的事情都是私人事务,理应由农户家庭承担。超过村庄的基础设施则一般由国家来承担。户外村内的公共服务与基础设施则需要有一个具有利益再分配能力的共同体来承担,这个利益再分配能力的关键是村庄内部“利益共享、责任共担”的强制能力,强制能力就是强制钉子户防止搭便车的能力。产生利益再分配能力的制度必须是强制性的制度,比如收税、收租金、收物业费等等。英美国家的学区往往以房产税形式为地方公共品筹资,城市小区收取物业费,取消农业税前村社集体向农户收取“三提五统”和共同生产费,以及当前沿海地区村庄收取土地和物业租金等等,取消农业税前全国农村普遍有强制性的“两工”(义务工和积累工)。正是通过这些制度安排产生了地方自治与基层村社共同体,村社成为具有利益再分配能力的行动主体。强制性收费收税也必然会引发村社共同体与其成员的紧密利益联系,并因此建立起自下而上的民主治理体制。

   中国农村基层一直是有一定再分配能力的村庄共同体的。建国前,这个村庄共同体主要依靠宗族力量来维系农村基本生产生活秩序,相当一部分农村都有一定比例的族产收入。新中国建立以后农村进行了十分彻底的土地改革,消灭了土地的地主所有制,并很快通过合作化、人民公社建立了具有中国特色的农村集体土地所有制,形成了集体经济。人民公时期,分田到户以后到取消农业税前,取消农业税以来,三个时期农村村社集体的内涵差异比较大,土地集体所有制的宪法规定以及土地作为生产资料的社会主义性质未变,这正是当前中国再造村社集体的最重要条件。

   下面先回顾人民公社以来的村社集体,再讨论在当前乡村振兴战略背景下面再造村社集体的可能性与具体路径。

   二、人民公社以来的村社集体

   中国农村土地制度和村社集体制度经历了不同的阶段。大体可以分为三个阶段,即人民公社制度、分田到户后取消农业税前、取消农业税后三个阶段。此外,全国不同地区还有一些创新性的实践也值得讨论。

   1、人民公社体制

   人民公社实行“三级所有、队为基础”的政社合一体制,生产队是农民基本的生产与生活单位,共同生产,统一分配,是最基本的经济核算单位。人民公社实行“按劳分配”,所有劳动都核算为工分。一般来讲,作为基本核算单位的生产队,每个社员(劳动力)通过参加劳动获得总工分,总工作乘以每个工分的分值就是社员年收入。而每个工分的分值又取决于生产队当年总收入减去总支出再除以总工分的所得,即:

   以上公式中,无论是生产队总收入还是总支出,还是生产队总工分,以及社员个人总工分,都是不确定的。人民公社时期城乡分割,农村以农业为主,农民主要从事农业生产,生产队主要收入也来自于农业,生产队社员集体劳动,每天集体出工,记工分,每个社员每天出工所记工分一年加总即为社员一年总工分。所有社员总工分再加上其他诸如民办教师、赤脚医生的工分加总形成生产队总工分。生产队总收入即为一年内农副业等等各项收入的加总,总支出不仅包括生产性的投入,而且包括各种公益开支和公积金。

   人民公社时期正是中国快速推进工业化的时期,为了完成中国工业化,国家采取了优先发展城市与工业的战略,工农产品存在明显剪刀差,正是借助人民公社体制,通过工农产品价格剪刀差,国家从农村和农业中抽取了数千亿农业积累用于城市工业,从而在很短时期即完成了中国的工业化,建立了完整的工业体系。而对于人民公社来讲,工农产品剪刀差人为压低了农产品的价格,降低了生产队总收入。总支出上方面,生产队承担了大量非经济组织的功能,比如基础设施等公共工程建设,五保等社会保障事业,医疗卫生、教育文化事业支出,甚至承担了大量跨区域大型公共工程建设比如修建大型水库、铁路公路建设。

   从生产总工分来看,除了社员参加生产队劳动的工分以外,生产队还为其他事业工作提供工分,最典型的是赤脚医生、民办教育、文艺宣传队、亦工亦农干部以及外出参加国家工程的劳动力记工分。大队和小队干部工作误工也以计工分来补偿,这样做的好处是历史性地解决了中国农村公共和公益事业发展不足的问题,尤其是在中国农村存在大量剩余劳动力的情况下面,通过工分制让大量农村剩余劳动力从事诸如医疗、教育、文化事业,大幅度提高了农村社会教育事业的发展水平,同时,大量非生产性工作记工分并纳入到生产队总工分中,就使生产队总工分持续扩大。结果就是,在生产队耕地面积一般不可能增加,生产队总收入主要来自农业也就是土地收入时,在存在工农产品价格剪刀差的情况下面,生产队总收入增长相对较慢,总支出因为各种社会事业越来越多而迅速增长,总工分也在不断增长,就出现了普遍的工分分值的下降。相对来讲,因为受到每天最高工分值和一年365天的限制,社员总工分不可能增长,就造成了人民公社时期社员收入增长较为缓慢的问题。

   人民公社时期,农户收入较低,很多生产队仅仅维持温饱水平,生产队在进行分配时就必须要考虑无法挣工分的非劳动力(老年人、儿童以及病残人员)的基本分配,因此,在全国几乎所有生产队中,生产队经济剩余(总收入-总支出)分配中都既要考虑人口,又要考虑劳动力,生产队经济条件好可以按人劳五五开分配,即人口和劳动力对半分配,大部分生产队则按人劳六四开甚至七三开来分配,按人口分配是生存的逻辑,是福利的逻辑,也是平均主义的逻辑。按劳动来分配则是按劳分配。无论从哪个方面来看,人民公社时期的按劳分配都是很不够的。

   除了没有真正实现按劳分配以外,因为个体劳动与最后收入之间缺少联系,生产队集体劳动还存在“出工不出力”以及农业生产监督的难题,最终造成了人民公社的低效率。进入上世纪八十年代,集体劳动统一分配的生产队模式被分田到户的大包干模式取代。

   人民公社体制最大优势有三个:一是通过工农产品价格剪刀差为国家工业化提供了大量来自农业的原始资本积累,助推中国在很短时期完成了工业化;二是将大量农村剩余劳动力引导到教育、医疗、文化等社会建设事业,从而主要依靠农村社会内部力量将传统中国乡村社会改造为现代社会结构;三是利用农村剩余劳动力大幅度提供了农业生产基础条件,包括修建一亿多亩比较高质量的梯田,修建大型水利设施,等等,极大幅度改善了农业生产条件,典型是有效灌溉面积由建国初期的18%提高到1980年的46%。

   人民公社时期,正是凭制工分制,生产队体制取得了远超历史任何时期的伟大成就,并为分田到户以后农业生产的快速发展提供了基础。人民公社体制也有局限性,到了人民公社后期,越来越多生产队出现了出工不出力磨洋工的情况,1978年安徽小岗村大包干的做法很快就在全国推开。

   2、分田到户以后取消农业税之前的农村经营体制

   分田到户以后,农村实行以家庭承包为基础的统分结合、双层经营体制,农民“交够国家的、留足集体的,剩下都是自己的”,因为农民有了剩余索取权,农民生产积极性大幅度提高,在很短时期农业产出大幅度增加,农民收入快速增长,农村出现了一片繁荣景象。

   不过,分田到户以后三农繁荣景象好景不长,各种三农问题接踵而至,其中核心是在农业剩余比较少的情况下面,农民往往不是“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”,而是“交够国家的和剩下自己的”,却不愿“留足集体的”,甚至连国家的农业税也不愿交,国家从分散农户那里收取税费十分困难。为了调动乡村干部协税积极性,地方政府普遍默许乡村干部搭车收费,结果,到了上世纪八十年代末,三农形势大幅度恶化,三农工作成为党和国家不得不重新重视的“重中之重”的工作。

   分田到户最大的好处是调动了农户生产积极性,问题是,在农民收入较少的情况下,国家从分散农民那里收钱搞建设几乎不可能。分田到户不久,国家还无力为农村提供大量财政资源,就不得不强制向农民收取税费从而引发严重三农问题,结果就是,一方面税费收取困难,一方面各种社会事业建设发生了倒退,典型如医疗教育、文化事业,农村水利等基础设施建设就更是停止了很多年。而且,在农村耕地有限、劳多地少的情况下面,农户生产积极性的提高产生了大量农村剩余劳动力,这些剩余劳动力无所事事,也无法组织起来,从而出现了“十亿人民九亿麻”的现象。

   分田到户以后取消农业税之前,尽管因为收取农业税费而产生了严重三农问题,总体来讲,村干部还是能收取大部分税费从而可以筹资举办“一家一户不好办、办不好和办起来不合算”的公益事业,最典型的是集体灌溉。

   3、取消农业税以后

   进入世纪之交,中国经济持续增长,城市工商业税收占比越来越大,农业GDP占比持续降低,国家具备了取消农业税的条件,并在2006年取消了农业税及专门向农民收取的各种收费。取消农业税后,之前搭车收费的“三提五统”、共同生产费、“两工”义务也随之取消,承包土地农户不再向土地所有者的村社集体承担任何义务,村社集体也不再有任何对农民的强制力,村社集体土地所有权虚化了。在缺少其他集体资源的情况下面,村社集体不再有能力解决一家一户不好办、办不好和办起来不合算的事务,户外村内公益事务陷入无人负责的严重供给不足之中。

取消农业税后,国家为农民提供越来越多财政转移资源,主要是通过项目制和直接“一卡通”到户两种形式,村社集体并未成为对接国家转移资源的单位,结果是,国家向农村输入资源越多,农民的依赖就越严重,国家资源下乡与农民组织能力下降同步。甚至普遍出现了国家公共事业建设项目落地时农民却借机索要不合理高额补偿的情况。取消农业税前向农民收钱难,取消农业税后给农民办好事也很难,(点击此处阅读下一页)


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