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于文豪:宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开

更新时间:2021-06-10 13:36:44
作者: 于文豪  
同时将那些不易产生争议的原则性条款落实下来。正是在这个意义上,在1982年《宪法》颁行之初,在宪法实施方面蕴含的其实是国家政治秩序相对优先的理念。“宪法监督不是依靠宪法的最高法律位阶效力,而是依靠更高的政治权威来实现。”[10]为此,适度回避宪法监督和违宪判断在两种目标模式的选择中获得优先地位。为什么即便作为专门委员会的“宪法法律委员会”也未能设立,其根本原因或许正在于此。

  

   在1982年《宪法》公布施行30余年后,国家政治秩序已经相当稳定,法律体系秩序也得到极大充实,政治和法治的良性互动要求重新认识宪法监督的功能。面对宪法监督体系的空洞化状况,学术界提出了众多方案,如通过法院加强宪法监督[11]、通过执政党加强宪法监督[12]、设立宪法委员会[13]等。按照宪法自身的逻辑,通过增加组织机构来具体化全国人大及其常委会的宪法监督职权成为基本共识。就设立宪法委员会而言,至少存在五种备选方式:一是作为全国人大常委会工作机关;二是作为全国人大专门委员会;三是直属全国人大、与全国人大常委会平行;四是由中共中央和全国人大双重领导、与全国人大常委会平行;五是与全国人大平行。[14]2018年修宪写入“宪法和法律委员会”作为专门委员会,部分采用了第二种方式,但并未将宪法委员会单独设立,而是与法律委员会“合并”。某种意义上说,这是对1981年修宪草案方案四的回归,也可认为是对1982年《宪法》未竟条款的延续。

  

   (二)宪法和法律委员会的宪法地位

  

   宪法和法律委员会的设立背景和过程表明,修宪者对我国宪法监督制度的认识是随着政治与法治的发展而不断深化的,也体现了修宪者对宪法监督实效化时机的把握。《机构改革方案》和《宪法法律委职责决定》对宪法和法律委员会的新增职责采用了“推进合宪性审查”的表述,其中“推进”一词暗示,一方面,合宪性审查工作并非“横空出世”,而是有着长期制度积累,此前全国人大常委会法工委在法规备案审查方面就有颇多实践;另一方面,在新的历史时期,合宪性审查工作将更为常态化和制度化,需要有更为完备的制度依据。由此,可以对宪法和法律委员会的宪法地位形成以下一般性认识。

  

   第一,作为专门委员会,宪法和法律委员会的地位和职权不可能平行乃至超越全国人大常委会,它要经常性地接受全国人大及其常委会的领导。从宪法委员会到宪法和法律委员会,从若干方案的不断动议到最终进入宪法文本,修宪者一直秉持的立场是,宪法监督职权具有专属性,只有全国人大及其常委会才能行使,也只有全国人大及其常委会的宪法监督行为具有最高的和终局的效力。其他机关开展宪法监督工作不能超越全国人大常委会之上,甚至也不能与它平行。宪法和法律委员会是协助全国人大及其常委会开展合宪性审查等工作的专门委员会,而非修宪者新创设的宪法监督机关,它要接受全国人大的领导,在全国人大闭会时接受常委会的领导。

  

   第二,作为专门委员会,宪法和法律委员会应当为全国人大及其常委会行使宪法监督职权提供专业的、日常的和制度化的支撑。宪法创设专门委员会的制度目标之一就在于“很好地行使最高国家权力机关的监督权”[15]。需要明确的是,“专门委员会是人大的重要工作机构。但它不是一级权力机构,没有最后决定权。”[16]因而,宪法和法律委员会不能以全国人大及其常委会的名义对外开展宪法监督,不能自行对相关规范性文件作出修改或者撤销的决定。但它是全国人大及其常委会行使宪法监督职权的必要协助者,因此可以向它们提出修改或者撤销的意见或者建议。为协助全国人大及其常委会行使宪法监督职权,宪法和法律委员会必然要与其他国家机关产生工作联系。在此过程中,宪法和法律委员会不能直接对其他国家机关的行为合宪与否作出终局判断,但可以在专业判断的范围内提出意见和建议,行使与其宪法地位相适应的程序性权力。这种意见或者建议应当成为全国人大及其常委会作出终局判断的主要参考。

  

   第三,宪法和法律委员会受全国人大及其常委会的领导,但不应视为纯粹的内部机构,可以以特定形式对外开展宪法监督工作。在地方人大研究中,有学者批评那种将专门委员会视为人大内部机构的看法:“将专门委员会视为同级人大或者人大常委会的内部机构无疑是认识上的错误,而这种错误极可能导致削弱专门委员会的作用。”[17]这一见解对于最高国家权力机关同样适用,其合理性在于,如果单纯将专门委员会视作人大内部机构,那么就无所谓专门委员会与工作机构的区分,专门委员会也无所谓专业与否。专门委员会基于人民代表大会的民主程序产生,是人大代表意志的体现。作为使命特殊、职责重大的宪法机关,宪法和法律委员会应当具有相对独立性和某些外部职权,能够以适当形式对外开展与其性质相适应的宪法监督工作。这有助于弥补全国人大及其常委会会期限制的问题,也能够预防和及时处理可能的违宪情形。宪法和法律委员会对外开展宪法监督工作的主要形式是审议或者审查包括法律草案、法规和司法解释等在内的规范性文件,并向相关机关提出意见或者建议,相关机关出于对宪法和法律委员会的尊重而主动防止立法行为违宪。这种做法能够有效预防可能的违宪行为,并且未侵入全国人大常委会的职权,否则,如果一定要在出现违宪事实后再由常委会作出决定,可能会使稳固的宪法秩序产生变动。

  

   三、职权视角:宪法和法律委员会的权力配置

  

   合宪性审查是宪法实施和监督工作中最重要也是最具难度的环节,也最能获得显示度。宪法和法律委员会要承担好这一职责,就应为其配置好开展合宪性审查必需的职权。合宪性审查工作具有一定的独立性,同时与其他工作紧密结合,可谓“嵌入”到规范性文件的制定、修改、解释、评估、行政执行、司法适用以及实施情况的监督、废止等各个环节。其中,在统一审议法律草案时开展合宪性审查是最常见的场景,但合宪性审查的场景不止于此。“实际上,合宪性审查的对象非常广泛,规范审查只是其中一种。”[18]在宪法和法律委员会设立前,有观点认为:“在法律委员会统一审议法律草案的基础上,宪法委员会再次对法律草案的合宪性(全部或选择性)进行确认并无必要。”[19]其主要原因在于,如果以事前抽象审查的方式来确保法律的合宪性,那么原法律委员会已经发挥了应有的作用,再设立一个新的宪法审查机构并无必要。这种看法是务实的,同时也要考虑到宪法和法律委员会新的职责功能。从现有法律规定和未来需要来看,宪法和法律委员会承担的主要工作至少包括三方面:一是统一审议法律草案,二是规范性文件备案审查,三是协助常委会开展执法检查等监督工作。合宪性审查需要与这三方面工作紧密结合,在每一方面都得到充分体现。除此之外,宪法和法律委员会还应当在选举、宪法解释等工作中发挥维护宪法秩序统一性的功能。

  

   (一)统一审议法律草案中的合宪性审查

  

   在法律制定过程中,原法律委员会具有中枢性地位。《全国人大组织法》第37条、《全国人大常委会议事规则》第15条和《立法法》第20条、第33条均规定,法律委员会统一审议向全国人大或其常委会提出的法律草案,其他专门委员会向法律委员会提出意见。按照《立法法》第24条、第41条和第48条的规定,法律草案和法律解释草案的表决稿均由法律委员会向全国人大或其常委会提出。可见,统一审议法律草案并提出交付表决的文本是法律委员会一项至关重要的职责。“法律委员会实际上就是这样一个立法综合部门。”[20]

  

   在法律制定环节开展预防性的合宪性审查,是我国宪法监督的一个基本模式。全国人大是最高国家权力机关,全国人大常委会与全国人大分享国家立法权,同时它们还要监督宪法的实施。法律的制定者与法律是否合宪的判断者具有高度的重合性,这要求法律不但不能背离宪法,而且必须充分代表宪法的意志,既要符合宪法文本的明确规定,也要符合宪法的原则和精神,还要维护宪法规范体系的连续性、一致性和融贯性。某种意义上说,法律是对宪法规范的“续造”。在法律制定过程中就确保法律草案(包括法律解释草案等)最大程度上的合宪性,既是我国宪法体制的基本逻辑,也是我国合宪性审查制度的基本出发点。

  

   有一种代表性的观点是,“有效的合宪性审查程序类型应以事后审查为主”,主要理由是,“事前审查实际上是立法过程的一部分,完全脱离案件和情境,只能采取所谓的‘文面判断的方法’。这样一种审查,至多只能解决法律草案中存在的明显违宪的情形”,既无法解决法规范适用中的违宪问题,也无法预见“因为社会发展变迁”或者“在出现具体案件之后才浮现出来”的法规范违宪问题。[21]这一观察着眼于合宪性审查的外部效果,无疑是敏锐和建设性的。诚然,立法过程中对草案文本是否抵触宪的审查属于立法程序的一环,称之为立法审查可能比合宪性审查更妥当,然而,不能否认内部审查基于宪法实施的意义。我们必须考虑到宪法和法律委员会的原初职责和宪法地位。宪法和法律委员会的基本功能也不在于权利救济,而是维护宪法秩序的统一,从而维护法治和政治秩序的稳定。即使立法过程中的合宪性审查意兴阑珊,也不能因此付之阙如,或者留待规范适用后再行介入。对此,一种颇为恰当的解读是:“作为立法审查的合宪性审查是全国人大宪法和法律委员会通过行使自律权维护合宪秩序的使命,其在提高了立法过程中法律草案通过‘门槛’的同时,强化了该机构宪法监督和宪法实施的责任。”[22]因而,问题的关键或许在于,面对审议法律草案的巨大工作量,宪法和法律委员会开展合宪性审查的制度机理何在?换言之,宪法和法律委员会统一审议法律草案的工作程序和标准与原法律委员会有何不同?

  

   在本文看来,基于宪法和法律委员会协助全国人大常委会进行合宪性审查的宪法地位,其在统一审议法律草案(包括法律修正或修订草案以及法律解释草案)时,除保证草案的形式规范性、体系融贯性等之外,首先要保证草案的合宪性,即合乎宪法的文本、精神和体系。为实现这一目标,必须在法律草案审议环节引入合宪性审查的标准和程序,为宪法和法律委员会配置合宪性审查的相关职权。

  

   第一,要求说明的权力。在审议法律草案时,对宪法和法律委员会提出的合宪性疑问,有关起草部门应当在规定期限内予以解释和说明。在合宪性审查方面,宪法和法律委员会具有不同于其他专门委员会的地位和能力。固然常委会拥有合宪性与否的最终判断权,但应当尽量避免频繁地将合宪性疑问交由常委会审议。一方面,宪法和法律委员会作为统一审议法律草案的专门委员会,以合宪性标准开展审议工作是顺理成章的。另一方面,如果凡有合宪性疑问均要交由常委会乃至大会议决,既会增加文本往复的时间和组织成本,也使得争议不能得到有效解决,还可能带来草案起草部门在主动追求合宪性方面的怠惰。

  

第二,发回的权力。宪法和法律委员会审议法律草案后,认为存在合宪性疑问的,可以将草案发回起草部门。草案被发回后再次提交审议的,起草部门应当对修改情况作出说明,同时为保证起草部门有充分的处理时间,被发回的草案可以推迟进入下一次审议程序。因合宪性疑问而发回草案的,宪法和法律委员会应当就草案中存在疑问的条款或者内容作出说明,并可向起草部门提出方向性的修改意见和建议。为尊重起草部门的判断和独立性,发回说明中不宜提出具体修改方案。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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