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刘世锦:中国的城市还能腾出多少空间?

更新时间:2021-06-09 09:51:08
作者: 刘世锦  

  

   1、挑战

   经过40多年的努力,不论从什么角度看,中国的发展都堪称奇迹,已经接近高收入国家的门槛。另外,经济增长也经历着关键性转型。从表面上看,增长速度由高速转向中速,背后则是增长动能、经济结构和制度规则的全方位转换。

   在国际上,一些经济体在大体相同的增长节点上,经受了增长动力下降、收入和财产分配差距拉大、资源环境压力加大、社会共识减少乃至撕裂等冲击,增长减缓、停滞或后退,陷入被称为中等收入陷阱的困境。事实上,这些挑战在中国或多或少都出现了。

   中国在这个阶段发展的特殊性在于,作为一个超大型经济体,如果中国能够成功进入高收入国家行列,全球高收入人口总数将会扩大一倍。如果发展正常,今后5~10年,按现价美元计算的中国经济总量规模超过美国将是大概率事件。

   大国经济规模排序和相应的经济版图的改变,无可避免地会引起利益相关者的种种不适、疑虑乃至惊恐。近年来,中美关系的困难局面就是在这种背景下出现的。

   忽略人均和结构水平的总量规模易于使人产生幻觉、误解或误判。即使中国的经济总量规模超过美国,人均国内生产总值(GDP)水平也只大概相当于美国的1/4。尽管中国创新能力增强,但与发达国家在科技、高水平教育、产业结构等领域的差距依然不小,有些可能还会延续相当长的时间。

   历史上的大国争霸曾带来严重冲突,有的演变为战争。但与几十年或一二百年前相比,当今世界结构已经发生了很大变化。一方面,全球化的大幅推进已经使包括大国在内的国家间利益连接空前密切,脱钩往往是损人又害己,相互均无好处。

   另一方面,核武器使大国的正面冲突不可能有赢家,实际上画出了大国冲突的底线。传统和非传统全球性问题清单不断加长,一个超级大国已经无力主宰或主导全球事务,更不可能公正有效地提供全球公共产品。此前,特朗普政府的不断“退群”与此直接有关。

   即使中国经济总量规模超过美国,中国也不会、不能、更无必要成为另一个美国。出路在于形成一个各国普遍参与且高效的全球治理结构,这样的治理结构的形成和运转,包括G20成员国在内的大国,特别是中、美、欧等主要经济体,负有特殊的责任。

   然而,这种看起来比较理想的格局并不容易形成,有些势力借助全球化进程中的结构性矛盾背道而驰,人类社会或许将不得不为此付出大的代价。中国的国际影响力日趋增加,但似乎很难再回到过去几十年相对宽松和缓的国际发展环境。

   2、突围

   在这种背景下,中国将面临双重挑战,一方面要解决好由中等收入阶段跨越到高收入阶段特有的问题,另一方面要在“百年未有之大变局”中找到自身合适的位置。

   “十四五”时期的改革开放发展,简单地说,就是要从这些挑战的压力下突围,踏上高收入阶段的台阶。

   中国经济首先受到新冠肺炎疫情冲击,由于应对得当,率先开始恢复,并成为当年唯一实现经济正增长的主要经济体。随着经济恢复到正常增长轨道,宏观政策也要相应回归正常状态。

   中国与发达经济体的重要区别是,还有相当大的结构性潜能驱动增长,而非主要依赖于宏观刺激政策。在房地产、基建、出口等高速增长期结构性潜能逐步消退后,“十四五”期间要着力发掘与中速增长期相配套的结构性潜能。

   这里我们提出一个“1+3+2”结构性潜能框架。

   “1”指以都市圈、城市群发展为龙头,通过更高的集聚效应为下一步中国的中速高质量发展打开空间,今后5~10年,中国经济百分之七八十的新增长动能将处在这个范围之内。

   “3”指实体经济方面,补上我国经济循环过程中新的三大短板:

   一是基础产业效率不高,主要是基础产业领域仍然不同程度存在着行政性垄断,竞争不足。补这个短板将有利于全社会降成本。

   二是中等收入群体规模不大,今后10~15年时间,中等收入群体应力争实现倍增,由4亿人增加到8亿~9亿人。补这个短板将有利于扩大需求特别是消费需求,同时扩大人力资本。

   三是基础研发能力不强,这是我们内循环中的“卡脖子”环节,补上这个短板才能有效应对外部“卡脖子”问题,为建设创新型国家打牢基础。

   “2”指数字经济和绿色发展,这是全球性的且中国具备一定优势的新增长潜能。简单地说,“1+3+2”结构性潜能就是一个龙头引领、补足三大短板、两个翅膀赋能。

   3、收缩

   在以上结构性潜能框架中,都市圈、城市群的发展尤为重要。

   近几年城市化进程的突出特点是人口特别是年轻人口向一线城市、几大经济圈和内地若干中心城市集聚,包括农村人口进城,更多地则是其他城市人口转向中心城市。农村结构、城乡结构和城市结构都在经历着未曾有过的历史性变迁。

   有关研究显示,数万个村庄正在消失,上百个城市人口减少,农村和小城市正处在收缩状态。

   集聚效应加强、生产率提升,是城市化进程的一幅画面,另一幅画面则是已有的大型、超大型城市内部结构性矛盾加剧,甚至到了不可持续的地步。

   如房价飙升,一些城市的房价进入全球高房价排行榜的前列;制造业和部分服务业由于成本压力不得不从城市核心区退出,面临着既要降低成本又不能远离供应链网络的两难选择;城市人口老龄化问题严峻,很多人想到郊区找一个面积大一点、成本低一点、环境好一点的生活居所,但难以如愿;随着城市核心区人口密度增加,除了高房价外,拥堵、污染、生活环境恶化等城市负外部性因素增加,居民的实际生活质量感受与收入和消费水平的提高并不对应。

   更重要的是,中国的城市化率还有大约20个百分点的上升空间。如果上述结构性矛盾无法解决或有效缓解,集聚效率最高的大型、超大型城市,对于将要进城的农村人口和其他城市人口,已经腾不出多少空间了。事实上,近些年来这样的空间正在被压缩。

   显然,我们正面临着持续推进城市化进程、提高全社会资源配置效率与既有城市结构性矛盾之间的冲突。在这种冲突的夹缝中,加快建设都市圈、城市群是一个必然选项,准确地说,是一个逼出来的、不得不采取的选项。

   概而言之,都市圈发展通过疏解核心城市的结构性矛盾扩展城市化空间,小分散、大集中,实现大城市、超大城市的转型升级。都市圈的发展,重点是“圈”的发展,通过“圈”与核心城区的结构调整和再平衡,提升城市发展的空间、质量、效率和可持续性。

   具体说,有利于产业结构调整,特别是制造业在降成本的基础上提高专业化水平;有利于人口结构调整,大幅度改善居住环境和生活品质;有利于职住平衡,减缓拥堵、污染和通勤压力问题;有利于进城农民工和其他外来人口改进居住条件,获取应有的基本公共服务;有利于扩大投资和消费需求,提高已有产能利用率,形成重要的经济增长新动能;有利于带动创新和绿色发展,促进生产生活转向高质量、可持续、有韧性的新发展方式。

   4、试错

   回到现实,都市圈建设面临不少思想观念、体制机制和政策方面的阻力与约束,这就是下一步深化改革要解决的问题。

   加快大城市城乡接合部的农村土地制度改革,重点是农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市,同时创造条件推动宅基地向集体组织外部流转。

   农地入市、宅基地流转获取的收入,应优先用于完善相应地区农村人口的社保体系,使他们与城里人一样,生活不再依赖于土地,而是由更为有效和稳定的社会安全网托底,这同时也提高了土地利用效率、增加了农民的收入。

   以强有力的制度政策防范以权谋私的腐败行为,增强透明度和社会监督。

   推动农村基层治理结构的改革转型,集体经济组织管理和行政管理职能适当分开。

   改革、创新、完善国土空间和城市规划的形成机制,市场在这个领域也要发挥决定性作用,依据人口流动的市场信号适时调整规划、配置公共服务资源。

   创新都市圈建设的体制机制,立足于调动市场力量,同时以正确方式发挥政府作用。

   以上几方面的改革都很重要,但都不容易,有的是长期以来未能啃下的硬骨头。深化改革的机制也很重要,应坚持顶层设计、基层试验。

   顶层设计,主要是指方向、画底线。

   所谓指方向,应当是明确改革要有利于推动城市化进程,有利于提高全要素生产率,有利于满足人民日益增长的美好生活需要。

   所谓画底线,是指坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。

   在此前提下,应当给地方、基层、企业和个人更大的自主选择的空间,允许、鼓励、保护担当精神和创新精神,因为究竟什么样的做法适合国情、省情、市情,事先并不清楚,需要通过大量试错纠错才能找到对的办法。这是中国改革开放中被事实证明行之有效、应当继续坚持的一条基本经验。

  


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