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贺雪峰:县级资金整合权的收放

更新时间:2021-06-08 14:59:03
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  

  

   在地方调研发现,地方上普遍存在着一种很奇怪的事情,就是一方面地方财政十分困难,连发放工资都十分困难,另一方面,地方建设投入规模巨大,在打造美丽乡村诸方面出手阔绰,一个村庄就动辄投入数百万上千万甚至上亿元,丝毫见不到地方财政紧张的影子。

   为什么会出现这样一种情况呢?长期以来,中国地方政府有吃饭财政的说法,即市县财政基本上只够发工资保运转,搞建设尤其是城市基础设施建设则要靠土地财政。对于大中城市来讲,城市化背景下面,农民进城,城市经济发展,城市规模扩张,就会有农地非农使用的内在需求,地方政府就可能有比较丰厚的土地财政搞建设。

   一般中西部地区的县城,缺少工业产能,要搞土地财政,几乎唯一办法就是鼓励外出务工农民工返乡在县城买房,从而获得一部分土地财政收入。不过,县城土地财政收入一般都不会太多,县城建设需要投入基础设施费用却很多。因此,县级就通过建立城投公司,通过融资来建设城市基础设施,为县城提供招商引资环境,和吸引更多农民工到县城买房。融资若能恰到好处,县城建设和县域经济就得到快速发展,土地财政收入剧增,偿还融资不成问题,至少可以偿还融资利息。若不能恰到好处,很快就连融资利息也还不上,县级财政就要破产了。

   为什么要允许县级融资?因为县级太重要了,自古以来就很重要,只有县级发展经济、建设城市的积极性调动起来,才能为中国经济发展注入持久活力。县级有完备政府,有执法权,有相当的人口规模,也有可以为经济增长提供最低限度平台的县城与重点乡镇。调动地方积极性,往往且首先是调动县级积极性。

   不过,县级积极性一旦调动起来,就可能会出各种乱象,最大问题是财政预算软约束,投资饥渴症。县委书记都有宏图大志,希望在自己任上彻底改变县城和县域经济面貌,恰恰当前县委书记权力集中,可以调用各种资源来尝试自己的伟大抱负。结果有两种:一是在一任县委书记任期内,一个县的城市建设和经济发展彻底变样;二是每一任县委书记都留下一地鸡毛。不幸的是,当前时期的中西部地区,县委书记宏图大志多留下的是一地鸡毛。

   中央因此对县级权力有约束。一度,中央向地方的转移支付主要依靠部门直接落地,项目资源不受县级调控,结果就是上级到县转移支付,县委书记没有权力调控整合。

   自上而下的部门资源下到县里,多龙治水容易出现问题,比如水利建设就有很多部委资金,相互不配套,造成的资源重复投入与浪费比比皆是。一方面是部门大量资源重复投入造成浪费,一方面是县级政府却没有资源搞建设,包括没有钱完成上级安排的政治性任务。因此,国家逐步允许县级政府可以对下到县级的部门资源进行调控整合。县委书记也因此有了动用自上而下资源的权力。

   一旦县委书记可以整合自上而下的部门资源,且县委书记可以通过城投公司融资获得建设资金,县委书记就倾向将可以调动的资源用于政治性任务和政绩性工程。城乡基础设施投入越多,地方群众越高兴,一任县委书记在任期内建设的基础设施超过前面几任县委书记之和,这绝对是政绩。通过透支建设看得见的工程,取得立竿见影的建设效果。

   因此,在县城建设堪比省会的大型设施,投入数千万元资金打造美丽乡村,按景区标准规划脱贫,这些高标准很阔绰的建设就见惯不怪了。问题是这些投入的资源不是从天上掉下来的,而是将本来应当用于维持农村基本生产生活秩序的建设资金集中到少数亮点锦上添花,以及透支未来财力欠下巨额地方债务。

   也就是说,经过县级资源整合,县级建设更加不平衡,及发展更加不可持续了。这种情况下面,国家允许地方整合国家资源和融资发展的下放权力,却可能造成地方发展乱象,这个时候,国家就可能不得不再重新收权,限制县委书记的宏伟抱负,而要求县委书记当好主要保持地方稳定的守夜人了。

   2021年4月14日下午

  


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