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彭云 冯猛 周飞舟:差异化达标“作为”:基层干部的行动逻辑———基于M县精准扶贫实践的个案

更新时间:2021-06-07 09:48:35
作者: 彭云   冯猛   周飞舟 (进入专栏)  

   在地方治理实践中,基层干部不仅是国家与社会的双重代理人,还是拥有自身利益的“行为人”。目标管理责任制虽然有效控制了基层干部的“任务清单”,驱使其执行那些被赋予更高指标权重的任务目标,但在多任务叠加的基层治理环境中,基层干部通常基于任务属性和主观认知,将考核指标所要求的最低限度作为核心目标,形成了三种相互关联的行动取向,并在实践中表现为“实绩达标”、“名义达标”、“数字达标”,发展出差异化达标“作为”的行动逻辑。本文在“多因素聚合”思路下考察基层干部行为,一则强调基层干部在执行任务时受到的多种因素,同时将基层干部效用最大化作为其行动的立足点,突出行动的明确性,在影响因素与明确行动之间探寻其中的关联机制,并以M县精准扶贫为例,从经验层面予以验证。

  

   从政治能动者视角对地方政府行为的研究,主要聚焦于“晋升”或“避责”驱动的地方领导干部或地方官员联盟的“战略性群体”,对于那些处在行政金字塔底端的“基层干部”着墨不多。深入到具体行政过程领域,基层干部作为上承领导决策下应民众诉求的中间链条,往往以政府形象与民众直接互动。而大量田野观察表明,由于互动对象的差异和基层工作环境的复杂性,不同于“治吏”的地方长官强有力的创新行为,作为“治民”的基层干部表现出“不求有功但求无过”的工作状态,以及象征性服从、策略性执行的行为模式。这一典型现象表明,基层干部并非依职行事的工具,而是“带有各自想法、情感、利益的社会人,他们必然要把自己的认知、思想、利益带入执行过程”。进言之,基层干部的行为方式对于政策执行的实际效果乃至地方政府行为会产生直接而深刻的影响。那么,在具体政策执行过程中,基层干部呈现出哪些策略行为,这些行为选择的运作机制及其深层原因是什么?本文试图从理论和经验层面予以回应。

  

   20世纪七八十年代以来,国外学者就开始关注基层干部在政策执行中的实际决策力。詹姆斯·威尔逊指出:“要了解一个政府官僚机构,就必须理解它的第一线职员如何学会工作。”盖伊·彼得斯也认为,“大部分政府决策并不是取决于政治家或高级公务员,而是取决于大量的低级员工。”利普斯基在对美国“街头官僚”的研究中发现,“街头官僚所作出的决策、他们所建立的常规,以及他们为了处理不确定性和工作压力而发展出来的策略,实际上会成为他们所执行的公共政策”。这一开创性研究及其分析进路逐渐形成了“街头官僚”理论。在此路径影响下,国外学者从研究对象、组织维度、研究方法、自由裁量权等方面不断拓展和深化街头官僚研究,特别是在街头官僚自由裁量权的来源、功能、管控、影响因素等方面取得了丰硕成果,并达成一个基本共识:实施绩效管理无法彻底消除和有效制约街头官僚的自由裁量权,组织文化、集体信念和工作环境对于街头官僚行为的影响远胜于自上而下的行政管控。

  

   街头官僚作为连接政府与社会、国家与公民的重要接点,兼具“国家代理人”和“公民代理人”双重角色,这种特殊性使得对街头官僚的研究成为深化政策过程研究的一个重要进路。2003年街头官僚理论被首次引介到国内,国内学者开始运用这一分析工具对具有街头官僚属性的基层干部(如乡镇干部、城管、政务窗口人员等)作了精彩分析,呈现如下特点:一是个案研究居多,提炼出场域、行动者、制度条件、时间变量四个因素对街头官僚行为的影响;二是研究对象不断拓宽,从最初一线公务员拓展至城管、辅警等非正式行政人员。随着研究的深入,人们发现这一源自美国经验的理论分析工具无法有效涵盖和解释国内街头官僚的基本类型、主要特征和行为逻辑。立足于对国内街头官僚的经验观察,有学者对“街头官僚”概念的适用性进行了反思,也有多位学者注意到中国的“一线行政人员”具有多样性、层级性和非正式性等特征。还有学者试图从新的理论视角来建构中国语境中的街头官僚理论。如韩志明将街头官僚概念中“街头”这一空间化的抽象表达,具化为三类可操作性的工作界面,据此对街头官僚进行分类,在逻辑上实现了对街头官僚外延的拓展。此外,研究方法上也呈现出多样化趋势,从定性研究向定性与定量相结合,从单一静态的主体维度拓展到对街头行政动态过程的考察。

  

   在“国家-社会”视角与纵向官僚视角下对基层干部行为的分析,强调了结构对干部行为的影响。周雪光梳理历史上对“胥吏”作用的研究,指出基层政府干部具有国家代理人和社会代理人双重身份,他们会运用各种变通或共谋手段疏通民怨、化解冲突、完成任务、隐瞒问题。周黎安着眼于基层干部作为体制内事务垄断者和体制外承包人的角色,会更多利用制度空间谋取自身利益,成为基层社会的食利者。孙立平等人的研究则发现了基层干部利用正式身份与非正式权力手段游刃有余开展乡村公共活动的场景,基层干部成为左右逢源的任务赢家。上述研究将基层干部设定为单一角色,强调结构(无论是国家还是社会)对基层干部行为的限定和约束,忽略了任务属性与基层干部占有资源状况对其行为的影响。当基层干部面临多项任务累加的境况时,从对待不同任务的处置,可以澄清基层干部行为的深层逻辑。

  

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   基层干部的群像素描与行动取向

  

   无论是官方话语、民间认识还是学者们的表述,刻画出的基层干部形象都充满着矛盾。作为干部队伍中最庞大的群体,一方面他们身处一线,为解决基层问题想方设法、不辞劳苦,体现出充沛的工作精力;另一方面他们又遵循“不出事”逻辑,在执行任务时消极敷衍,被批评“慢作为”甚至不作为,基层治理中出现的诸多问题都与基层干部是否作为、如何作为有关。基层干部行为的矛盾性或多样性,并不仅仅因为其对官僚身份的认同和遵从,也不仅仅是因为其对个人利益的追求,而是由于在二者之间存在某种张力,使得基层干部在政策执行中既“多头出击”又“左右为难”。而这种张力源于制度、结构、任务、资源等多种因素在基层干部身上的聚合,他们需要在这些影响因素间权衡适应,以在行动时做出最有利的决策。“上面千条线、下面一根针”表现出基层干部执行任务时的“承载之重”,而这只是来自上级政府一方面的影响。事实上,基层干部在执行任务时会把追求效用最大作为行动立足点,展现其一致的行动内核,同时在多重因素制约下,外显为多样化的表现形式。

  

   基层干部的行动取向之一:在执行政策任务时,低水平投入精力。基层干部具有官员身份,是国家面向地方社会的代表,负有治理一方、造福民众的责任,这一身份或使命赋予基层干部以威严。但是,基层干部位于行政官僚体系末端,晋升为领导干部的可能性与异地流动率都非常低,保住现有职位“不至于被淘汰”而不是积极作为,成为其核心目标。绝大多数基层干部的职业生涯局限在特定地域空间内和近乎相同的行政层级上,以最小投入完成上级政府交代的一次次任务,是基层干部自我生存的理性选择。行政体系末端位置决定了基层干部更多作为政策任务的执行者而非制定者,在权力向上集中的官僚体系中,基层干部需要得到上级政府的认可,逐渐形成了“向上负责”的行为惯习。国家治理活动中但凡与地方有关的任务都会落在基层、落在基层干部身上,但在政策执行过程中,基层干部拥有的公共权力和公共资源非常少,特别是在“层层加码”的压力型体制中,基层干部的任务愈加繁重。面对各种指标压力,基层干部很少有机会反驳上级,或与上级讨价还价,服从指令、就地消化是基层干部被派到任务时的通行做法。但是,基层干部远离中央政府以及上级政府的视线,特别是具体执行任务的过程,上级政府获取地方社会的信息存在劣势,监督基层干部行为变得较为薄弱,这就为任务执行的检查验收预留了操作空间。

  

   基层干部的行动取向之二:在执行政策任务时,争取社会保护又尝试突破社会束缚。基层干部绝大多数是本地人,长期浸润于本土性规范之中,在当地拥有血缘、学缘、姻缘建构起来的一套复杂社会关系网络,作为身处其中的社会人,基层干部的行动受制于既有社会关系网络和地方性观念的约束塑造。基层干部熟悉地方社会,深谙与基层民众的交往之道,当代表国家意志的上级政策遭遇“水土不服”时,基层干部往往可以利用掌握的社会化手段润滑摩擦、化解困境,帮助民众接受国家政策。当正式权力遇阻时,基层干部也常常借助民间社会的本土性资源,使用植根于地方民众日常生活中的“情”、“理”原则,解决政策执行过程中的棘手问题。也正是因为基层干部熟悉基层社会,中央政府和上级政府才会倚重基层干部,在实际考核时只要基层干部不出现“低级错误”,即便有一些变通执行、违规操作、消极应对等行为,也不会给予实质性处罚。国家政策落到地方时常常会出现不适应、“落地难”等问题,此时基层干部既要代表国家,突破地方社会结构和本土性规范的约束,也会利用这种隔阂为自己的成功行动“增彩”,或为失败行为辩护。在上级政策难以执行的情况下,基层干部还会利用地方民众的呼声作为筹码,与上级政府展开讨价还价。由于地方社会蕴含的巨大反向力量,加之基层干部执行政策时的低投入表现,一项新政策带来的社会突破往往是小幅度的。

  

   基层干部的行动取向之三:在执行政策任务时,采用差异化方式确保任务悉数达标。基层干部不仅是国家与社会的双重代理人,还是拥有独立意志和自身利益的行为人。由于政府事务垄断性质和行政发包关系,基层干部完全有可能蜕变为纯粹以谋利为目的、上下通吃的食利者。为防范这一现象,中央政府实施技术治理,以更清晰的数字化任务目标和考核指标,对基层干部的行为进行过程控制,从而引发了任务指标的强势导向。在缺少指标或指标不明确的情况下,部分基层干部可能会出现不作为、乱作为、慢作为,但在明确指标下,绝大多数基层干部就会为达标而作为。所谓“达标”,是指在上级检查时,基层干部能让上级相信其完成了规定的指标值,基层干部可以通过做好工作出实绩的方式达标,也可以通过其他变通方式甚至欺骗得到上级认可,乃至可以通过疏通关系、人情运作等非正式方法被上级认定为达标。尽管中央和上级期待基层干部在公共资源不足的情况下,挖掘社会资源完成指令任务,但是基层干部是否挖掘和利用社会资源取决于一个重要因素———任务属性,即任务达标的难易程度。在多任务情境下,基层干部同时接受多项任务,受制于有限的精力,他们会对任务指令进行排序,对不同属性的任务进行区分,进而采取差异化做法完成上级的“规定动作”。

  

   简言之,在既有体制空间内,基层干部明知自己的晋升机会渺茫,而又缺乏其他职业技能或渠道来维持生计和现有社会地位,因而仅完成上级考核指标所要求的最低限度,并发展出一系列简化工作的机制,以便在提供公共服务时维持与民众在心理上的疏离感,进而减轻自身身心压力,维持角色间的平衡。在公共资源总体供给不足、可支配资源有限的行动情境中,基层干部将以最小的资源消耗完成组织设定的最低目标并通过上级检查考核,这是基层干部自我保护的理性选择。

  

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   扶贫任务执行中的基层干部“作为”

  

2012年2月甘肃省委省政府启动“双联行动”,在省级层面做出扶贫攻坚决策部署,以联村联户为载体,为民富民为目的,要求省市县乡四级1.5万多个机关单位、40多万党员干部与1.6万多个行政村、67万特困户结成帮扶对子,不脱贫不脱钩。2013年9月开展“‘1236’扶贫攻坚行动”,以《关于深入实施“1236”扶贫攻坚行动的意见》为标志开展新一轮扶贫开发计划。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2020年第2期
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