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余凌云:取消“双被告”之后法院对行政复议决定的评判

更新时间:2021-06-03 22:42:07
作者: 余凌云  

  

   【摘要】《中华人民共和国行政复议法(修订)(征求意见稿)》第10条规定的复议机关“居中”定位,可以通过寻回传统行政司法,解释为“类似法院的司法裁决行为”的“第三人裁决”。在这个分析框架下,对行政复议决定不服,就原行政行为诉诸法院,法院也必须对行政复议决定进行评判。这能够形成对复议机关的正向激励(压力),与内部考评、纳入政府工作报告等制度共同发力,使行政复议真正成为化解纠纷的主渠道。

   【关键字】复议决定;法院评判;行政司法;行政复议法

  

   《中华人民共和国行政复议法(修订)(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)第10条规定:“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的,应当就原行政行为向人民法院提起行政诉讼,但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”[1]对此条之意义,《关于〈中华人民共和国行政复议法〉(修订)(征求意见稿)的说明》除了“为充分体现行政复议居中化解行政争议的定位”[2]之外,没有更多说明。从规范分析上看,复议机关无论是作出怎样的复议决定,当事人不服,只能就原行政行为向人民法院提起行政诉讼,被告应当是作出原行政行为的行政机关,复议机关不再做被告或者共同被告。如果上述推定成立,那么,这将是一个悄无声息的重大变革,意味着立法机关不仅取消了《行政诉讼法》(2014年)第26条第2款规定的“双被告”,也彻底摒弃了《行政诉讼法》(1989年)第25条第2款规定的复议机关“改变行政行为当被告”的初始格局。行政复议的定位,从“内部监督机制”骤变为“裁决制度”。旷日持久的理论纷争也终将尘埃落定。

   固然,“就原行政行为”起诉,法院理应对原行政行为进行合法性审查。但让笔者好奇的是,行政争议毕竟经过了复议机关的实质处理,那么,对于行政复议决定,法院还要进行合法性判断吗?如果应当评判,是在判决的事实、理由与主文的哪个(些)部分阐述呢?众多探讨行政复议定位、复议机关不当被告的论文中,基本不论及这个必然延伸出来的问题。然而,这个从上述《征求意见稿》第10条引申出来的问题,却是一个绕不开的审判问题,也是如何与行政诉讼法有机衔接的必要环节。对这个问题的回答,不仅折射出我们对行政复议的定位及其与行政诉讼相互关系的根本认识,也决定了行政诉讼法相关规定是否需要修改,以及怎样一并修改。

   一、“审还是不审”是一个问题

   作为讨论的前提,我们先梳理以往经验。《行政诉讼法》(1989年)第25条第2款采用了两分法:复议机关决定维持原行政行为的,原行政机关为被告;复议机关决定改变原行政行为的,复议机关是被告。[3]《行政诉讼法》(2014年)第26条第2款则采取了彻底的“倒逼”策略:为解决行政复议“维持会”现象,引入了“双被告”,也就是复议机关决定维持原行政行为的,复议机关与原行政机关为“共同被告”。[4]

   何为“改变原具体行政行为”?结合行政复议决定来看,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)第7条的解释似乎语焉不详。[5]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第22条的解释则一目了然,[6]采取的标准就是“改变处理结果”,[7]应该包括复议机关作出撤销、变更、确认违法或无效等决定。与《行政复议法》(2017年)第28条规定的行政复议决定比对,唯独责令履行决定不在其列。究其原因,是复议机关作出责令履行决定,申请人的行政复议预期已然实现,不可能引发诉讼。

   (一)以往的审查样式

   从理论上讲,(1)如果以复议机关为被告,对于复议机关作出的行政复议决定,法院理应做出合法性审查,在行政判决书上要陈述行政复议事实,阐释有关理由;在主文上,要针对复议决定作出撤销判决,[8]或者驳回诉讼请求,[9]以维持行政复议决定等。(2)以原行政机关为被告,法院无疑要审查原行政行为的合法性。但是,对于第二种情形,经过行政复议,且复议机关又做出实质判断,形成行政复议决定的,法院是否应对行政复议决定一并审查呢?

   从梳理上述规范看,这种情形仅存在于2015年之前。也就是,根据《行政诉讼法》(1989年)第25条第2款规定,复议机关作出维持决定,当事人不服,以原行政机关为被告提起行政诉讼。笔者从《最高人民法院公报》上找到了两个案例,即“上诉人苏州鼎盛食品有限公司因诉被上诉人江苏省苏州工商行政管理局工商行政处罚案”((2011)苏知行终字第0004号),[10]“上诉人无锡美通食品科技有限公司因诉无锡质量技术监督局高新技术产业开发区(新区)分局质监行政处罚案”((2012)锡行终字第0022号),[11]从中不难发现,行政判决书上只是在陈述事实时提及“本案经过行政复议,复议机关作出维持决定”,但是,在判决理由和主文中都不涉及对行政复议维持决定的合法性评价。

   (二)引入《征求意见稿》第10条之后的抉择

   从2015年迄今,从有关实证分析看,全面“倒逼”政策、“双被告”付诸实践之后并不成功。[12]在总结上述试错的经验基础上,《征求意见稿》第10条改换路径,让复议机关完全不当被告,与行政复议决定不再有利害关系,地位趋于中立,事实上将行政复议变为居中裁决,拾回了传统的行政司法范畴。但是,行政争议毕竟经过了行政复议的实质解决,诉诸法院后,法官对行政复议决定应当持怎样的态度?说到底,也无非就是在“审查”还是“不审查”之间做取舍。

   “不审查”就是,法院不对行政复议决定衡短论长,而是直接解决涉案行政争议,通过法院判决与行政复议决定的吻合度,来评判是非。这是一种消极的间接评价方式。“不审查”当然也有道理:(1)有着经验依据。如前所述,2015年之前,复议机关决定维持的,复议机关不做被告,法院也不在判决理由、主文上评判行政复议决定。(2)《征求意见稿》第84条第2款为因应变化,放弃《行政复议法》(1999年)第31条第3款“行政复议决定书一经送达,即发生法律效力”的规定,改为“行政复议决定书作出后,法定起诉期限内申请人、第三人未就原行政行为提起行政诉讼的,行政复议决定自法定起诉期限届满之日起生效”。行政复议决定还没有生效,只是形式上而非实质上对当事人做出权利义务的法律处分,对其权益不产生实际影响。那么,法官完全可以无视行政复议决定的存在,无需评判行政复议决定的是是非非,而是直入正题,解决原行政行为引发的争议。(3)诚如上述《征求意见稿》第10条规定,既然对行政复议都不起诉了,何来对行政复议决定的判决?既然都不对行政复议决定起诉了,又如何进行司法评判?审查论便成了无根之木、无本之源。

   但是,对于行政复议决定完全视而不见,似乎也说不过去:(1)以往的经验过于狭隘,持管窥天,不免以偏概全。因为在以往,复议机关认为原行政行为“认定事实清楚,证据确凿,程序合法,内容适当”时才予以维持。复议机关完全认同原行政行为,其理由估计与原行政机关陈述并无二致。法院对原行政行为合法性的评价,就是对行政复议决定的合法性评价。所以,可以直接略过复议维持决定,仅审查原行政行为的合法性,就足以解决行政争议。但是,复议机关作出撤销、变更或确认违法决定,是对原行政行为的不认同,当事人却依然不服,法院对原行政行为的合法性评价,就不能替代对行政复议决定的评价。(2)“行政复议决定未生效”,其实,是待生效。行政复议决定作出后,对复议机关、争议双方都具有拘束力。相对人如果不在法定起诉期限内行使诉讼请求权,行政复议决定就将生效。对于客观存在的待生效的行政复议决定,法院不可能束之高阁。(3)《行政诉讼法》(2017年)第85条也同样规定,“逾期不提起上诉的,人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力”。但这不影响二审法院对一审判决的审查。做类比思考,上述“行政复议决定未生效”是对一审判决效力的复制,紧接下来的克隆,就是法院应当审查行政复议决定。(4)改革之后,复议机关不做被告。但假如行政复议决定也不受司法审查,复议机关就没有了任何制约与拘束,通过行政复议积极化解纠纷的动力又从何而来呢?

   (三)法院应当审查复议决定

   因此,笔者主张审查。法院应当审查行政复议决定,不仅要在判决事实上陈述,在判决理由上也应对行政复议决定的合法性展开评价,在判决主文上应对行政复议决定的去留做出决断,包括:(1)对于行政复议决定“认定事实清楚,适用法律、法规正确的”,判决驳回诉讼请求,维持行政复议决定;(2)行政复议决定“认定事实错误或者适用法律、法规错误的”,判决撤销、变更行政复议决定,并对当事人的诉讼请求依法作出判决。这些判决形式也是仿照《行政诉讼法》(2017年)第89条第1款第1项和第2项对上诉案件的处理,做了一定变通。对于行政复议决定存在“基本事实不清、证据不足”、严重违反“法定程序”等情形,为防止程序空转,法院不将案件发回复议机关重审,而是确认行政复议决定违法,并直接就原行政行为的合法性作出审查和判决。

   上述过程是对行政复议决定的实质评判,它能够产生一种激励和评价作用,并与其他制度措施形成联动。具体而言:(1)驳回诉讼请求,就是维持行政复议决定。判决驳回诉讼请求的占比越高,行政复议决定的质量应该越好。(2)判决撤销、变更行政复议决定的占比越高,行政复议决定存在的问题越多,行政复议工作受到的负面评价就会越大。通过统计法院对行政复议决定作出的判决撤销、变更、驳回诉讼请求的各自占比,第一,这可以从一定程度上反映行政复议化解纠纷的效率与质量。在行政系统内部,可以作为行政复议工作的绩效考评的考核指标。第二,在每年一度的政府工作报告中,应当就法院对行政复议决定的司法评判情况做专门汇报。通过上述措施的共同发力,可以合成对复议机关的工作压力,并转化为不断提升行政复议成效的内在动力。

   二、重拾“第三人裁决说”

   上述论证的根本方法是类比。上诉法院与初审法院之间的关系,对于理解法院对行政复议决定的审查,有触类旁通之用。众所周知,仲裁与诉讼都是裁决。无论是从一审法院上诉至二审法院,还是不服仲裁诉至法院,都是将原争议提交给另一个更具权威的裁决机构来裁断,原裁决机构不做被告,也无一例外要对最初的决定、裁定、判决进行评判。

   问题是,行政复议是裁决吗?是什么性质的裁决?“行政复议居中化解行政争议的定位”究竟是何意?有关《征求意见稿》的说明中没有点明制度属性。但是,这个问题至关重要,决定了我们怎么去解释清楚复议机关不当被告,复议决定却应当受到司法评判。它们之间可谓形势相资、表里相依。

   在笔者看来,“居中”就是作为第三人,这是裁决的根本特征。复议机关的“居中”裁决,并不是学术上对民事争议的行政裁决行为,而是回归了传统上早已有之,却被遗忘的行政司法。行政裁决行为,是一种非典型的行政行为,是行政机关运用行政权对民事争议的裁决。行政司法是行政裁决行为的上位概念,是指行政机关对行政争议、民事争议的居中裁决,包括了行政调解、行政仲裁、行政裁决和行政复议等。

   (一)行政司法的流变

据学者论述,行政调解在革命根据地时期就已有之。“行政裁决、行政复议、行政仲裁也是从新中国成立初就事实上已经开始。”将它们一起统合到行政司法范畴之中加以研究,则是在改革开放之后。[13]大约是在20世纪80年代,行政法学刚刚起步之时,还没有正式的行政复议和行政诉讼制度之前,学界就开始讨论行政司法。当时的行政法教科书一般都对行政司法做专门介绍。(点击此处阅读下一页)


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