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刘兆佳:构建管治联盟与完善官员任命制

更新时间:2021-06-03 22:29:08
作者: 刘兆佳  

  

   在第一届香港特区政府成立的大概两三年后,我便提出了要改变主要官员岗位乃是公务员职位、而主要官员均为公务员(无论是合约公务员或职业公务员)的安排。触发我提出这个建议的原因,是因为在2000年中,公营房屋的建造过程发生事故,引起极大民愤,公众强烈要求政府问责,但由於主事官员乃享有职位保障的高级公务员,所以无法通过辞退他来让政府得以向公众问责和纾解民愤。即便其后有房屋委员会主席宣告“引咎辞职”,希望产生“间接”问责的效果,但效果始终未如理想,民愤仍然挥之不去。

   那次事件不单对政府的管治威信造成重大伤害,更同时带出了一个深刻的问题,那就是在当时的制度下,只有行政长官一个人才可以“有资格”负起因为政府施政失当或严重事故发生而衍生的政治责任。如果行政长官每每要凭藉请辞才能履行政治责任的话,则行政长官必然要频频更换,但那却是不可能也不应该发生的事。因此,为了满足社会上对政府问责的诉求不断升温,并且防範反对势力有机可乘,以政治任命方式任命主要官员乃无可避免之举。

   第二届政府成立伊始便在不少公务员和社会人士不认同或忧虑的情况下引进了“主要官员问责制”。然而,从一开始我对“问责制”这个称号便很有保留,因为这样一来社会各界容易把这个新制度的重点放在主要官员向公众问责上,从而忽视或不明白这个新制度其实要达到一些更重要、更战略性的目标。其中一个目标是让行政长官有机会组建一个与其志同道合、步调一致的领导班子去实现其的施政抱负,并通过进退主要官员来体现对中央和社会问责和重建政府威信。

   也许设计这个新制度的人觉得用“政治任命”一词过於敏感,担心会引起公众的怀疑和反对派别有用心的抹黑,但无论如何,“主要官员问责制”这个称号让不少人觉得新制度建立的目的是要加强政府对民众的问责,更让反对派和一些不明事理的人得以事无大小要求主要官员引咎辞职,并因为他们没有请辞而攻击政府和对政府失望。我认为在适当时候把“主要官员问责制”重新命名为“主要官员政治任命制”更为恰当。

   形成全面“爱国者治港”网络

   我之所以提出“主要官员政治任命制”,其实还有更重要的考虑,那就是主要官员任命制是建构管治联盟工程的一个重要环节,而这个新制度要成功,要有利於香港的有效管治和香港的长治久安的话,它必须与建构香港的管治联盟的工作齐头并进,相互配合,否则它的根基不会稳固,而它的效用也会变得有限。回归接近24年以来,建构管治联盟的工作进展缓慢,对主要官员政治任命制的成效、发展和完善形成了“瓶颈”。

   从成功实践“一国两制”的角度而言,香港需要的管治联盟是一个其成员共同拥戴中央的爱国者政治网络。网络的主要成员包括特区政府的政治任命官员,立法会的建制派议员,爱国的专家学者与意见领袖,和各个重要的爱国政治、文化、商会、社会、教育、智库和地区团体的负责人。他们在中央和特区政府的领导、统筹和协调下,忠诚合作,联手驾驭香港的政治局面、开拓群众支持基础、掌握话语权、赢取选举胜利和确保特区有效管治。

   这个管治联盟并不需要如其他地方的执政党般有较为严密的组织和领导系统,但在中央和特区政府的领导、指挥和调遣下却仍然可以形成一股强大的政治和管治力量。不过,长期以来,由於这个管治联盟尚未建成,爱国力量分散,以致特区政府的领导班子与立法会内和社会上的爱国力量尚未结合在一起。不少领导班子的官员尤其是那些来自公务员系统的官员是以个人身份加入政府,他们本身既没有群众基础,又并非是社会上有影响力的组织的领导人或“代表”,所以缺乏动员社会和群众力量支持政府的能力。在没有强大管治联盟的支撑下,领导班子在政治上颇为孤立和社会上支持基础薄弱,这本身便使得特区政府管治艰难,再加上政治架构内、社会上和香港以外的反对与敌对势力的百般阻拦,不但良政善治遥不可及,“行政主导”名存实亡,回归后特区政府在长期处於弱势和捱打的状态下无法有效管治和维护政治稳定。

   更甚者,领导班子不愿意与立法会内和社会上的爱国分子在政治上密切合作,更遑论与他们互通信息、共形声势,在制定政策时把他们当作管治夥伴和与他们一起争取社会各界支持政府施政。相反,领导班子和其他人因为政治立场和切身利益的差异没有能够在相互合作和互谅互让的基础上缩窄或消弭,领导班子与其他人的关係并不融洽,而且龃龉不少,有时甚至让反对派和媒体有可乘之机,对领导班子的形象和威信不利。只有在大家都是管治联盟成员的情况下、在产生“命运共同体”的意识后、并在中央的统筹协调下,彼此才有机会“和衷共济”。

   推动香港管治局面焕然一新

   如果行政长官是一个强大的、持久的管治联盟的核心,则这个管治联盟便可以是其主要官员的人选的来源地,而又由於这些主要官员彼此之间已经相互认识或者曾经在政治上合作,其所组建的领导班子从一开始便是一个有着共同政治理念和较为团结一致的政治团队,不需要花时间磨合便可以马上开展工作。另外一个好处是:由於主要官员是那个长期存在的管治联盟的主要成员,行政长官又是该管治联盟的重要成员,管治联盟的成员又有相当的稳定性,不少有志从政者又以管治联盟为发展政治事业的最重要渠道,而管治联盟又担负起培训政治人才的功能,因此就算行政长官出现人事更迭,不同行政长官的领导班子的人员构成也会保持一定的连贯性,这会有利於政治人才的培养和政治事业的建立,以及政府施政的延续性和“前瞻性”。目前的情况显然并不理想。

   自从有了“主要官员问责制”后,每位行政长官都要花大气力从各方面物色人才加入自己的领导班子,而另一位行政长官上任后又要花大力气另觅人选,这便造成了领导班子每隔一段时间便出现大换班的情况。离开了领导班子的人大部分没有继续从事政治工作,他们觉得重返政府的机会不确定,甚至可以说颇为渺茫。他们又没有管治联盟作为在政治上暂时“栖身”再图复出之地。这样一来,不少有志从政的人会对政途和仕途却步。香港本来已经政治人才匮乏,现有的情况又有“浪费”政治人才和窒碍政治人才冒起之嫌,这是很可惜的。这就解释了为什麼近年来越来越多主要官员来自公务员系统。不少人更慨叹领导班子的能力和素质出现每况愈下的现象。

   与此同时,这种情况却又导致了在一定程度上“掏空”公务员队伍人才的后果,让高层公务员出现青黄不接的窘境,况且部分行政管理人员出身的公务员也不一定适合做政治领导工作,特别是当前香港迫切需要的领导人才是那些气度恢弘、目光宏大、知识渊博和胆识过人的政治领袖。

   在香港国安法实施和完善选举制度快速落实之后,香港内外敌对势力已经没有立足之地。他们过去策动此起彼落的政治鬥争和对爱国人士的打压欺凌,肯定对政治人才的崛起不利,也对建构管治联盟形成障碍。中央围绕着拨乱反正的对港新政策和新部署日后应该有利於管治联盟的建构和政治人才的培植。管治联盟建构如果能够与“主要官员问责制”完善这两项工作齐头并进,则香港的管治局面必将焕然一新。

  

   刘兆佳,香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会副会长;来源:大公报

  


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