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张玉林:中国乡村教育40年:改革的逻辑和未预期效应

更新时间:2021-06-02 16:09:54
作者: 张玉林  

   提要:从1977年的拔乱反正、1985年的分级办学,到新世纪的“以县为主”和学校大撤并,中国乡村的办学制度在四十年间经历了三次改革,追求的分别是乡村教育的正规性、“发挥人民群众办学的积极性”,以及办学效益和规模效应。由于改革的逻辑本身存在漏洞,政府间关系的事权一财权严重失衡,以及其他制度环境的联动作用,三次改革都带来了很大的未预期效应:首先是减少了教育机会供给,随后是加大了农民负担和城乡教育差距,最后是将乡村学校直接夺走、形成对乡村人口和资金的双重虹吸效应,加剧了乡村的凋敝和城市对乡村的剥夺性。

  

   问题和方法

  

   中国的乡村教育问题是乡村问题的重要组成部分,也是理解国家-农民关系和城乡关系的重要切入点。这是因为,在这个实行城乡分割制度和城乡差距过大的二元社会中,当教育的普及成 为国家“现代化”的重要内容和途径,作为短板的乡村教育能否达到预期具有至关重要性。而乡村地区学校的设置和办学经费的出处,既体现了国家(或政府)与农民之间的责任分担状况,也决定着乡间少年儿童的受教育机会和教育者的境遇, 进而影响到乡村的经济和社会,乃至于乡村整体发展的可能性。

   有鉴于此,本文将从乡村社会和国家-农民关系、城乡关系的角度,循着基础教育改革的历史脉络,回顾40年来乡村教育的演变历程,揭示改革的未预期效应。大致说来,这一领域的改革经历了三个阶段和两种办学制度,包括1977开始的 “拨乱反正”阶段,1985-2000年的“分级办学、以乡为主”阶段,以及2001年延续至今的“以县为主”阶段。在三个阶段中,改革的理念、主导性逻辑、经费分担的划定和实际效果都并不相同,后两次改革则建立了两种责任主体和社会效应差异很大的办学制度,对乡村教育和乡村社会产生了深远影响。

   作为一项回顾性的研究,本文的论述主要依据对已有文献的归纳与整合。其中,对第一、第二阶段的梳理主要源于本人早期关于分级办学制度和城乡教育差距、乡村教育贫困的研究,并结合新近发现的史料,凸显改革的政策话语及其内含的逻辑缺陷;对第三阶段的考察将在参考学术界已有研究的基础上,吸收更多的典型案例资料(主要来自官方文件、官员的叙说和新闻报道,以及我本人的调查所获),力求对大规模的乡村学校撤并和教育城镇化现象进行更系统的呈现和深入解读。论述的重点是,改革的理念和逻辑依据及其内含的问题,它在推行过程中所遭遇的制度条件或环境的约束,进而与其他因素相互联动最终造成影响深远的非预期后果。这也就意味着,我将回避政策评估专家惯用的“全面、系统”的方法,也并不在意——当然也不否认——宣传家强调的巨大成就。从历史的和社会(学)的角度,这种并不全面但力求客观的问题导向的研究,对于理解中国乡村教育的演变及其与乡村社会的关系,并不是没有必要。

  

   从拨乱反正到分级办学:农村自己管自己

  

   (一)教育革命的遗产与拨乱反正

   让我们首先回顾1977年教育改革启动时的乡村教育状况。单看学校的设置和农家子女的就学机会,当时的成就堪称辉煌:几乎每一个生产大队都有自己的小学,数个大队拥有一所初中,平均每3个公社拥有一所高中。小学人学率和初中升学率都快速提高:从1962年到1976年,全国学龄儿童(7-11岁)入学率从56%上升到97%——这主要是乡村儿童人学率急速上升所拉动;小学毕业生的升学率从44%上升到94%,其中乡村地区的升学率从32%提高到93%。鉴于当时普遍的经济贫困状态,如此高的就学机会体现了“穷国办大教育”的非凡成就,也因此引发了许多第三世界国家“向中国模式学习”的运动。

   这一成就应归因于1964年春节毛泽东在教育工作座谈会上发表的“甲辰谈话”及其引发的教育革命,它直接推动了全国农村中小学校的大量兴办和少年儿童受教育机会的提升。当然,如果转向教育的内涵和质量,评价结论将截然不同。设施条件简陋,课程设置单调,师资水准低下,教育内容贫乏,“贫下中农管理学校”的方式也违背了教育的规律和专业化。而随着1977年邓小平复归政治舞台后主抓教育——他主动提出“要当教育的后勤部长”,教育领域开始了“拨乱反正”,教育革命的遗产受到清理,上述状况迅速改变。

   拨乱反正的核心是“恢复、整顿”,也即恢复到毛泽东曾经批评的做法,整顿教育、教学和管理秩序。后来的受益者们都很感谢它对“两个估计”的否定和恢复高考,却忽略了乡村教育受到的不利影响:在强调学校的正规化、追求教育质量的同时,忽视了许多农家子女因学校整顿而失去受教育机会。尽管在一些地区遭到了农民和干部的反对,但大量的乡村小学、办学点和初中仍然被撤并。如同苏珊娜·佩珀指出的那样,“在小学这个层次,毛以后的政府虽未直接加以说明,但允许农村地区接受失学者。教育部门的负责人私下对外国人承认——虽然这不是为在国内公布——农民的孩子最需要学的是怎样耕种⋯⋯这种‘宽厚的忽略’态度取代了70年初开始的积极发展农村初级小学的政策。”

   结果反映在统计数据中。1977-1985年间,小学从94.9万所减少到76.6万所,中学从18.2万所减少到7万所以下。学校减少意味着就学不便,造成部分人不能人学和升学。尽管中共中央在1980年发出了《关于普及小学教育若干问题的决定》,提出十年内基本普及小学教育,但全国学龄儿童入学率从1976年的97%降低到1981年的93%,未入学儿童从355万增加到843万;同期农村小学毕业生的升学率从93%下降到65%,未能升学者从153万增加到663万。

   随后的乡村教育受到另一项制度变革的冲击。家庭联产承包责任制的实施和人民公社-生产大队体系的崩溃,使原来由大队负责筹措的经费难以落实,学校的运营遭遇困境。为此,中共中央、国务院于1983年发文规定:“要坚持‘两条腿走路’的方针,通过多种渠道切实解决经费问题。中央和地方要逐年增加教育经费,厂矿、企业单位、农村合作组织都要集资办学,还应鼓励农民在自愿基础上集资办学和私人办学。”

   不过,这一规定比较模糊,很容易由于责任划分不清而难以落实。这正是1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》(下称《决定》)出台

   的背景。这份文献被看作“新时期教育的真正起点”,在农村地区催生了通称为“分级办学”的制度。

   (二)分级办学:依靠人民办教育

   《决定》的第二条规定:“实行九年制义务教育,实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”。至于从省到乡的责任如何划分,委托各省区白行决定,但同时要求“乡财政收人应主要用于教育。地方可以征收教育费附加”。这是“以乡为主”说法的由来,但在实践中绝大部分地区推行的是县办高中、乡办初中、村办小学。因此,更确切的说法是,基础教育中的农村义务教育普及这一重头戏,被交给乡镇政府和村级组织来演唱。

   关于实施分级办学的原因,《决定》归纳为原来的体制“权限过于集中,责任划分不明,效率低下,不利于发挥地方各级政府和人民群众办学和振兴教育的积极性。”与此相关,经费支出责任交给地方的依据,在后来由国家教育委员会(它是《决定》颁布后教育部升格而成)和财政部联署的文件中概括为两点,一曰“基础教育是地方事业,担负着为地方培养和输送劳动后备力量的重要任务”,二曰“各地区、各民族的经济、文化发展很不平衡。”正如笔者曾经分析的那样,这两点存在着事实认定的误区和逻辑缺陷。认识误区在于,基础教育属于影响整个国家发展的公共产品,定位于“地方事业”并不恰当,20世纪90年代开始壮大的跨地区农民流动浪潮就是证明。逻辑缺陷在于,正因为各地区经济发展不平衡,才不应该将经费投人的责任交给“地方”,而是应该由中央政府在全国范围内统一筹集并均衡地分配到各地,这是保证地区和城乡之间的经济差距不至于扩大到义务教育,确保农家子女享受平等的教育机会的前提。

   分级办学当时就被批评为“国家卸包袱,地方背包袱”,但是1986年4月颁布的《义务教育法》仍然将其确立为法条:“义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责、分级管理。”而同年9月发布的实施意见更详细地规定:“农村中小学校舍建设投资,以乡、村自筹为主”。不过,要真切地理解政策条文的实质,需要参照决策者的叙述。时任国家教委副主任、负责义务教育法起草的柳斌在后来接受访谈时这样说道:

   我们想,要实现9年义务教育,只能依靠人民办教育。一靠农村教育附加,按农民前一年的纯收入征收,比例是1%-1.5%,这个钱是拿来改善办学条件和聘请民办教师;二靠农村教育集资,这是建校舍的钱,因为农村的学校国家没有专项拨款,不纳入基建计划,纳入基建计划的只是城市学校,农村只能自己管自己。

   只能依靠人民办教育。农村只能自己管自己。这样的“大实话”表明,农村义务教育中的“义务”,确实从最初就被视为乡村人民的义务,而且“只能”是他们的义务。问题是这样的逻辑不只主导着中央政府,也主导着属于“地方”的省级政府。一篇出自河北省委农工部官员的报告显示,早在上述《决定》出台之前的1984年3月,河北省就已经在11个县完成了农村初中和小学划归乡、村办的改革,而关于“十分重要、群众极为关心的经费问题”,作者告诉我们:

   河北省委的改革主导思想是:在我国,农民集资办学是有传统的。解放前,农村小学多数是民办,国办小学为数不多。解放初,农村小学多是由各户集资办⋯⋯后来教师改为工资制,国家包起来了。随着教育事业的发展,不适当地扩大了国家包的成分,这就出现了目前农民办学依赖国家拿钱,而国家财力不足,想包又包不了,又未调动乡村自己办学的积极性,出现了十分困难的局面。党的十一届三中全会以来,广大农民开始富裕起来,他们完全可以负担起农村初中和小学的办学经费。把国家拨下的教育经费,分步收到县里,集中用于办高中,师范和农中,另拿出一部分扶助贫困乡村办学。

   这样的主导思想全面展现了改革所依循的逻辑递进关系:农民集资办学有传统→国家一度破坏了这种传统、不适当地包了起来→现在国家财力不足而农民又富了起来,因此要恢复传统→进而要把国家拨下的部分经费收回县里,这样做是为了调动农民办学的积极性。

   (三)教育财政、农民负担和教育贫困

   交给地方或“人民”办的教育很快就陷入困境。最先引起关注的是教师工资拖欠,它在物价飞涨的20世纪80年代末演变为社会问题。进入20世纪90年代,两个相互冲突的难题加剧了困境:普及义务教育的力度加大、办学标准提升,教育部制定了多项考核指标;与之相对,乡镇企业因1989-1991年问的“治理、整顿”而陷入萧条,其原来承担的教育费用支出无力兑现,造成乡镇财源衰弱。到1993年,教师工资拖欠额达到14.3亿元,相当于50万民办教师一年的薪水。而翌年的“分税制”改革使乡村教育雪上加霜,它强化了中央政府的财政汲取力度,进一步削弱了县乡政府的财源。到20世纪90年代末,按照农村义务教育资金中的预算内教育经费计算,乡镇财政负担了其中的78%,而这部分投入占到乡镇财政总支出的70%左右,乡镇财政由此被称为“教育财政”。

进一步的问题在于,主要由乡镇政府负担、其财源又主要是由农民缴纳的农业税构成的预算内教育经费(它占农村义务教育总经费的比例在多数年份只有50%左右,在最高的2000年也不过59.2%),远远无法满足普及农村义务教育的刚性需求。这迫使乡镇政府向农民进行额外的费用征收。《中国教育经费统计年鉴》收录的数据显示,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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