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张浚 周弘:国家行为责任观念的差异——基于英美、德国和中国新冠疫情初期应对政策的比较与思考

更新时间:2021-06-01 16:13:20
作者: 张浚   周弘 (进入专栏)  
但其负面影响也逐渐显现。例如,量化宽松的货币政策抬高了金融资产的价格,使得大量资金流入股市、债市和房地产市场,普通民众获利有限。从实施效果来看,美国政府各项经济救助措施的最大受益者是大企业的股权人和债权人。因此,在新冠疫情之下美国社会的不平等现象非但没有缓和,反而呈现出加剧的趋势。

   可见,在突如其来的危机面前,英美两国政府不约而同地将各种经济因素置于首位来考量,而关乎人命的公共安全需求被置于次要的位置或交由各地方政府自由处置,同时各类社会群体也在极力抵制国家加大干预的力度。

   (二)德国的"社会团结"与"平衡"策略

   相较于英美两国,德国采取了更为积极和严格的防控措施,为了遏制疫情,采取了扩大检疫、行动限制、禁止聚会和集会以及停止不必要的经济活动等措施。

   第一,号召民众团结起来配合政府防控疫情。2020 年 3 月中,新冠疫情继续蔓延,德国政府和各界精英纷纷出面进行政治社会动员,强调"社会团结"与保护弱势群体,号召民众和社会各界配合政府的防控措施。这与英国首相约翰逊首相在公开演讲中传递的让英国人民"做好失去亲人的准备"的信息截然不同。2020 年 3 月 18 日,德国总理默克尔发表了一次罕见的全国性电视讲话,号召民众团结应对危机。她在讲话中强调,新冠病毒疫情是德国自二战以来面临的最大挑战,希望大家都能够严肃对待,"只有戮力同心,我们才能应对挑战"。因此,默克尔总理希望每个公民都能尽自己的一份力量,并呼吁国民遵守政府的一系列建议,暂时改变自己的生活习惯。与其公开讲话同步,德国各界的精英发出呼声,希望民众能够遵守政府出台的各项防疫措施。例如,卫生部长斯潘(Jens Spahn)就呼吁民众增强个人责任感,暂时放弃音乐会和球赛;病毒学家德罗斯腾( Christian Drosten)敦促人们在自己的私人领域采取负责任的行动,保护年长的家庭成员等。德国社会各界也积极遵从政府的防控措施,并参与到抗疫活动中。感染者听从政府和医生的建议,居家隔离,不与老人接触;各社会群体也积极为抗击疫情做出贡献,例如医学系大学生团体志愿奔赴一线,为医院的医务人员提供支持和帮助。在此过程中。社交媒体扮演着重要的角色。成为社会群体集合和行动的重要平台。各社会团体纷纷在社交媒体上开展各种公益活动,为困难群体提供力所能及的帮助。可见,在疫情初期,德国各界已经就采取必要的措施以防止疫情蔓延达成了共识。

   第二,建立疫情评估体系,根据疫情的发展调整管控措施,以期尽量减少经济和社会代价。德国依靠专业权威的卫生机构——罗伯特·科赫研究所(RKI)制定抗疫策略.针对疫情可能的传播、发展情况,将抗疫措施分为依据疫情进展逐级应对的遏制、保护和缓解三个阶段。

   第三,依托既有的医疗保障制度,为新冠肺炎患者和医疗机构提供资金支持,以保证民众主动接受必要的检测和治疗。在德国,确诊新冠肺炎患者的治疗费用全部由包括 AOK、TK 在内的大型公立医疗保险机构负担。同时,为了保证医疗机构资金的流动性,2020年 3月 25 日,德国联邦议会通过了《COVID-19 医院救济法案》,承诺向医疗机构提供充足资金以保证医疗机构收治新冠病患的能力,这些资金将由医疗保险基金和联邦税收共同承担。自 2020 年 2 月底开始,德国就为所有出现新冠肺炎症状的患者提供免费的核酸检测,从5 月开始,在全国范围内为符合条件的无症状人群的核酸检测提供补贴。在个别州,这些检测费用全部由政府出资的特别基金支付。

   第四,集中资源支持医疗卫生体系,防止医疗卫生系统因压力过大崩溃,从而保障新冠肺炎患者能够得到及时救治。德国的联邦和各州两级政府协同合作,为医疗卫生机构提供了有力的支持。在联邦一级,政府成立了由卫生部和内政部组成的、专门应对新冠疫情的危机应对小组,在全国范围内有序采购和分配医疗物资,包括优先考虑采购用于诊所、医院和联邦部门的防疫物资;除国际援助外禁止口罩等防疫物资设备的出口等。早在 2020 年3 月,德国政府就向世界最大的呼吸机生产商德拉格公司订购了10000 台呼吸机和其他医疗设备。同时,医疗卫生机构也早有准备,制定了针对新冠疫情的应急计划,增加了工作人员,推迟了非必要的手术时间,尽可能为新冠病患提供更多的床位。

   德国的抗疫措施还得到了来自欧盟层面的支持。欧盟对包括德国在内的成员国的支持主要有∶第一,为各国的医疗系统提供资金支持,欧盟委员会从欧盟预算中拨款资助采购呼吸机等医疗设备;第二,统筹欧盟内部各种医疗设备的采购,保证各成员国能以更低的价格、更及时地得到急需的医疗设备和药品;第三,协调成员国之间的医疗救助,共同分担医疗系统的压力;第四,支持与疫情防控有关的科学研究,欧盟委员会组织新冠疫情顾问团队,研究如何实施疫情防控和危机管理,同时提出欧洲疫苗计划,加速疫苗的研发、生产和部署;第五,加强和协调内外部边界的管控,在保障驻欧盟的外国居民返国的条件下,临时关闭外部边界,同时在成员国之间开设"绿色通道",保障各国之间的物资流动以及需要跨境工作的医疗工作人员顺利过境。

   此外,德国在现有社会保障制度的基础上,采取各种措施,缓解新冠疫情带来的经济和社会压力,主要包括∶第一,延长失业保险的领取时限;第二,为了减少失业率、稳定就业并为疫情后的经济复苏保留劳动力,通过在 2008 年金融危机期间设立的短时工作制,保障劳动者的收入水平,放宽申请条件,提高补贴水平;第三,加大提供社会福利的力度,临时调整育儿津贴的发放标准和执行方式,以应对学校停课造成的社会问题;第四,加强社会救助,放宽社会救助的领取条件,修改与房屋租赁有关的法规,禁止房东因欠缴房租而驱逐住客等。

   这些临时性的社会政策同样得到了欧盟的支持,尤其是与劳动力市场相关的失业保障和短时工作制。2020年 4月2日出台的规模达到 1000 亿欧元的"紧急缓解失业风险支持计划"(Support Mitigating Unemployment Risks in Emergency,SURE),旨在帮助各国应对疫情导致的失业问题,其用途包括支付短时工作津贴、失业津贴等。此外,欧盟还推出了针对年轻人的各种就业扶植政策,将青年人的就业问题与欧盟的数字经济转型对接起来,提供就业培训、创业启动资金和贷款、为雇用年轻人的企业提供补贴,等等。

   在经济领域,德国联邦政府斥资 7500 亿欧元大力开展经济援助活动,针对企业的现实需求出台经济救助政策,其受益者既包括大企业也包括中小企业。针对中小企业,德国政府采取了直接提供资金补贴的援助方式,金额高达 500 亿欧元,包括对个体户提供为期3个月、每月 9000 欧元的补贴,对 5-10 人的公司提供为期 3个月、每月15000 欧元的补贴等;同时修改相关法律,允许债务人暂时可以不偿还贷款,以缓解其流动性压力。针对大企业,联邦政府通过提供信贷支持的方式,解决其流动性短缺的问题,包括 4000 亿欧元的政府担保、1000 亿欧元的信贷授权等,尽全力避免企业出现资金短缺、信贷危机等问题。欧盟层面的经济刺激措施也使德国不少企业受益,欧洲投资银行集团(EIB Group)对中小企业增加了 200 亿欧元的投资,欧洲投资基金(EIF)也向超过十万家中小企业提供了 80 亿欧元的流动性,等等。

   显然,在德国,公共卫生安全与经济稳定是同等重要的政策目标,国内各级政府以及欧洲层面机构积极动员多种资源,采取多重措施,既要保障公共卫生需求,也要缓解经济和社会冲击。此外,新冠疫情的应对也反映出"社会团结"仍然是德国主流的社会观念,德国社会整体承受防控措施的各种代价,包括对个人自由的限制以及防控措施带来的经济损失,其目的就是为社会弱势群体提供尽可能充足的保护。从其实施的经济救助政策也可以看出,应对风险能力较弱的劳动者个人和中小企业得到了切实的支持和保障,这与美国大企业受益的经济救助政策有很大的区别。

   (三)中国的"严防死守"政策

   从国际范围来看,新冠疫情是一次前所未有的全球性公共卫生危机,就中国国内而言,则是新中国成立以来在中国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发性公共卫生事件。虽然新冠疫情在中国最先爆发,通过国际比较可以发现,中国政府以最快的速度 、采取了最为严格的防疫措施、最为有效地控制了疫情的蔓延,同时,也在短时期内付出了巨大的经济和社会代价。

   习近平总书记在"全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会"上的讲话中,高度精练地总结了在"人民生命高于一切"的指导思想下中国所采取的一系列政策措施。他指出∶"面对突如其来的严重疫情,党中央统揽全局、果断决策,以非常之举应对非常之事。党中央坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位,第一时间实施集中统一领导,中央政治局常委会、中央政治局召开 21 次会议研究决策,领导组织党政军民学、东西南北中大会战,提出坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的总要求,明确坚决遏制疫情蔓延势头、坚决打赢疫情防控阻击战的总目标,周密部署武汉保卫战、湖北保卫战。因时因势制定重大战略策略。我们成立中央应对疫情工作领导小组,派出中央指导组,建立国务院联防联控机制。我们提出早发现、早报告、早隔离 、早治疗的防控要求. 确定集中患者 、集中专家、集中资源、集中救治的救治要求,把提高收治率和治愈率、降低感染率和病亡率作为突出任务来抓。我们全力以赴救治患者,不遗漏一个感染者,不放弃每一位病患者,坚持中西医结合,费用全部由国家承担,最大程度提高了治愈率、降低了病亡率。"

   党中央和中央政府确定了严格防控的防疫策略,并出台了一系列的政策措施为严格防控政策提供支持,尽量缩小疫情防控对企业和个人的冲击。首先,出于为患者提供有效治疗和疫情防控的考虑,迅速出台了"两个确保"的政策。2020 年1月 22 日,财政部和医保局联合发布了《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的紧急通知》,提出了两个"确保";一是确保患者不会因为费用问题影响就医;二是确保收治医院不会因为支付政策影响救治,并解决了异地就医的报销问题,为患者和医疗机构双方提供了资金保障。其次,采取一系列社会救助措施.确保困难群体的基本生活,这些困难群体包括低保户 、低收入群体、流浪乞讨人员、因疫情防控无法就业的劳动者等。救助措施包括实物救助、现金救助以及提供基本照料服务等。再次,利用失业保险,为疫情期间无法继续工作的劳动者提供替代收入,同时,以返还失业保险金的政策,鼓励企业不裁员和少裁员,以稳定就业。

   与此同时,各个有关部门联合推出了一系列的经济救助计划,有针对性地解决企业面临的现实困难,这些措施远远超出了财政政策和货币政策的范围,而是围绕着企业生产活动的各个方面提供全方位的支持,具体包括;第一,全力保障疫区的基本物资供应,保障基本的生产要素的供应,尤其是油电煤气和公共运输等,为经济和社会稳定打下良好基础;第二,有序复工复产,在恢复生产的过程中协调上下游产业的协同复工,保证原材料和零部件的供应,稳定产业链和供应链;第三,通过财政政策、货币政策和社会保障缴费减免等方式,解决企业的资金困难,保证企业的流动性;第四,注重疫情下的扶贫问题,针对疫情引发的贫困地区群众就业难、增收难和返贫风险增加等问题,支持扶贫龙头企业、扶贫车间率先复工复产,采取以工代赈等方式解决贫困地区群众的就业问题。

通过对中国的防控及救助政策的简单梳理可以发现,政府在疫情防控中起到了绝对的主导地位,为疫情的防控提供了政策、组织、资金和人员等各方面的保障。从果断实施各种管制措施到在全国范围内调配医疗人员和物资,再到维持基本的社会和经济秩序以保证特殊时期人民群众的基本生活以及整体平衡疫情防控与稳定经济的各种措施,(点击此处阅读下一页)


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