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陈文胜:政策何以落地与蔓延到乡镇的官僚主义

更新时间:2021-05-31 21:23:55
作者: 陈文胜 (进入专栏)  
如果今天把这个棺材抬走,他们活下去的希望都没有了,说不定这个老爷爷老奶奶就会绝望而喝农药自杀,我们这一辈子都会受到良心的谴责!如果他们是你自己的父母亲,别人这样做你会怎么想?也就是说,对农民有感情和对农民没有感情,会是不同的态度。当然,是要具体情况具体分析,只要能够执行计划生育政策到位的就执行到位。如果不分青红皂白搞一刀切的一碗水端平,引发社会问题是必然的,不出问题是偶然的。在当时那个特殊年代,我是深有感触的。

   受党中央惠农政策的影响,在担任镇党委书记期间的在2003年,我就提出在全镇喊响四句口号:“深入最落后的村组,帮助最贫困的农户,团结最广大的群众,解决最迫切的问题”。因为古往今来,如何对待贫困群体,决定着一个朝代的兴衰,就不仅是一个重大的社会问题,而且是一个重大的政治问题。善待贫困群体,就会使社会矛盾缓和,确保我们这个社会的软腹部的安全,以预防社会的裂变,也从而有了稳定的社会环境才有可能全力去发展经济,才有可能走向繁荣。史书称之为以仁治国,仁者无敌。因此,我们连续三年下发“关于对特困户扶助的意见”的镇党委、政府一号文件,每年由各村村民公开评定300多户特困户,张榜公布无异议后作为定向扶助对象,不仅要根据贫困农户的贫困程度采取相应的减免缓政策,而且要通过各种渠道帮助他们脱贫致富,极大地改善了党群干群关系,树立了党和政府在乡村基层社会的良好形象。

   常青论坛:我们理解您说的意思是,不管是从经济,还是社会文化的角度,党和政府的举措都必须是以人民为中心,以他们的需求为导向。具体而言,要因地制宜,甚至因户制宜、因人制宜,不能刻板地“一刀切”。

   陈文胜:党的政策根本目的是为了人民的利益,如果没有党的宗旨这个大局观,对农民没有感情,甚至还夹杂着部门利益和小团体与个人利益,在执行政策时,可能就不会有具体情况具体分析的意愿,认为自己只负责政策的执行,不负责政策执行的结果,被执行对象的死活也与自己无关。因此发生了不少群体性事件,不仅伤害了人民群众的感情,也处分了不少干部。可有些被处分的干部却认为自己在认真执行政策被上级拿来背锅,反而没有意识到自己的问题。当然,如果是违法犯罪,那是另外一回事了,那肯定是要“一刀切”,依法追究严惩。但在基层执行政策大多是人民内部矛盾,执行政策的对象是人民群众,就要考虑到很多复杂的情况。

   对农民的法定权利应始终保持敬畏之心

   常青论坛:我们在基层工作有个明显感受,农民容易只看到即时的短期利益,而长远的利益,可能是看不到的,或者说不能理解长期利益。这个问题,应该怎么解决?

   陈文胜:关键问题是政府要取信于民。政府也有任期的,期满后就离任,也有指标考核,也是可能会出现一些短期行为、短期工程。农民看到政府如此,他们可能会想,我可以配合政府工作,但必须要把我的利益放进去。农民是知道怎样博弈的,千万不要低估农民。我们的干部是否对农民有感情,是不是站到他的立场,是不是从他的利益出发制定和执行政策,群众都是看在眼里、记在心里。农民用小推车推出当年“淮海战役”的胜利,就是为了保卫他们的利益。如果他们看不到未来,只能看到现在,那政府就让他们看得到未来。如果干部是真正维护农民利益,农民就会积极配合。但如果干部不是真正切实维护农民利益,农民可能也会选择性配合。

   常青论坛:在脱贫攻坚政策上,包括贫困户退出的政策很多问题,老百姓是不能理解的,您是怎么看的?

   陈文胜:确实可能出现了这样的问题。对于绝对贫困脱贫,应该是没有争议的,问题在边缘群体,就是贫困差距不是很大,却因列不列入贫困户而享受优惠政策的差别很大,由此而感到不公平。这实质上是一个程序正义的问题,如十八洞村的贫困户的确定就没有异议,因为都是农民共同公开透明评出来的,而不是干部评出来的。有些地方农民为什么不认同,可能就是没有尊重农民的主体地位,没有敬畏农民的民主决策、民主管理、民主监督的权力,为了效率而效率替农民做主,越过农民而简化了程序,农民就不大可能认同。

   常青论坛:村里开村民大会,让全体村民共同来认同这个决定,这个问题不大。具体工作时,会遇到效率和公平的矛盾问题。

   陈文胜:不能为了效率而牺牲公平。脱贫攻坚本来就是公平优先,不是效率优先。如果是效率优先,就很难想象会花这么大力气扶贫,把钱投向偏僻而贫困的落后地区。从政治上考虑就是民心工程,就是为了最广大人民的利益,让党和人民群众永远紧密联系在一起,也就需要把好事做好。

   我担任镇委书记落实2004年中央一号文件时,在中国历史上首次搞粮食直补、良种补贴,村干部就说,为什么我们一方面要去收农业税,一方面还要先把钱发下去再去收钱,这样效率太低了。我回应道,这是盘古开天地以来政府第一次给农民发钱,必须让农民直接感受到党的好政策,让农民感受党的关怀,这不是效率的问题,是一个政治的问题,在我们镇如果哪个敢从这里面打主意搞所谓的效率,我就要毫不客气地严肃追究谁的责任,这样就极大地赢得了农民的信任,提高了党和政府在乡村社会的公信力。

   在实行民主决策、民主管理、民主监督的过程中,可以以村民小组为单位开会征求、收集农民的意愿,也可以通过微信、短信以及互联网平台全方位征求、收集农民的意愿,经过党员组长会议形成初步方案,再提交村民代表大会、村民大会,进行公开透明地决策。如果通知开会却不参加会议就是弃权,参加会议就是行使了自己的民主权利。因为通知开会有短信记录、微信记录,有了这些保障,程序正义就能够让群众认同,群众就难有太大的意见。

   民主决策争来争去,表面上效率很低,但程序正义保障了决策结果的正义,带来社会的公信力也使执行的效率大幅度提高。好比两个人恋爱,虽两情相悦,但如果没有领结婚证这个社会公认的程序,就很难说是结果的正义。脱贫攻坚为什么有些地方农民意见不大,有些地方农民意见很大,凡是尊重村民自治的民主决策程序交由农民决定的,农民意见都不大,如十八洞村就是典型代表。

   警惕官僚主义向乡镇不断蔓延

   常青论坛:现在基层工作量比较大,“上面千条线,下面一根针”,要落实上面政策,基层压力很大。请问您对此怎么看?

   陈文胜:我在担任乡镇书记时,尽管那时被认为是乡镇工作最艰难的时候,不仅要完成“要钱、要粮、要命”的艰巨任务,而且工资都经常没有保障。可我感觉到,那时基层的工作压力还没现在这么严重。因为那时乡镇党委、政府相对独立性强,如任命村支部书记、发展农村党员就不需要上级部门批准,乡镇党委有一定的自主权,也由于那时交通、信息不发达,任务主要是财政税收、计划生育、社会稳定,考核也很简便,无需填没完没了的表格、报没完没了的资料、开没完没了的会议、学没完没了的文件,只要确保了经济发展与财政税收的银子、计划生育检查考核的底子、社会稳定不出群体性事件的面子,全年工作就大功告成。

   在农业税全部取消后,乡镇干部工资变成由县承担,实行了所谓的村财乡管、乡财县管。原来由资源吸纳的乡村养县,变为财政反哺的县养乡村。同时,随着交通、信息日益发达,上级各个部门能够非常简便地把自己的权力和自己的目标、政绩延伸到乡村,在属地管理的口号下,不管乡镇有不有这个职能,都可以在县政的名义下下达乡镇任务并进行考核。在这种情形下,上级各部门的目标任务成为了决定乡镇工作的指挥棒,而这么多党政部门都将任务和目标下达到乡镇,远远超过了乡镇的自身能力,服务农民就成为了一句空话。

   在某种意义上,乡镇政府是国家向农民提供的公共产品,最根本的是乡镇政府必须对农民负责,也就是对中央和国家负责,与习近平总书记反复强调的要以人民为中心相一致。因此,财政支付不是上级对下级、政府对农民的慈善与施舍,而是履行法定的公共职责,要做到公开透明。具体做什么,更多地得靠乡镇党委、人大、政府根据实际情况自主去决定,而不是围绕上面一刀切的量化指标。这既要完成上级部署的“规定动作”,也应该有基层根据实际情况“自选动作”。如这个村可能最紧急的事是兴修水利,另外一个村可能是修路,不需要每个村都一样,而且也做不到一样。如果只对上负责,一旦官僚主义的意图强加于乡村基层之上,可能就会因为需要完成不符合客观实际难以完成的考核指标而必然走向形式主义的泥潭。

   这也不是说要取消下达必要的任务和考核,而是说目前的有不少任务和考核是不符合客观实际的官僚主义。比如有的地方下达乡镇必须完成农村党员违纪的任务,如果没有任务就要扣分,也就是不容许没有违纪的乡镇存在。按照党章要求,发展党员必须坚持个别吸收、入党自愿和“成熟一个发展一个”的原则,可有些地方下达发展农村新党员的指标任务,多一个不行,少一个也不行,还有各个年龄阶段的结构比例指标,实际上就是严重地违背了党章的规定。

   我不能说这些文件是有意违规,只能说起草文件的这些干部,可能对乡村状况和党的政策缺乏常识性的了解。因为现在各级机关里大多是从家门、到校门、到机关门的“三门”干部,没有相应的农村工作经验和党的政策系统性学习,起草出来的文件只重理论创新和思路、方式创新,不少脱离基层现实,有些文件为了保证速度未能深入基层调研和征求基层意见就匆匆出台,不仅很容易出现偏差,而且也没有准确贯彻党中央精神。

   组织安排你们选调生到基层锻炼,其实也有破解上面这些问题的相关考虑。如果不在基层锻炼,就很难了解人民群众究竟在想什么、最需要什么、政府最应该做什么,也体会不到基层的工作状态。选调生有了基层这个锻炼经历后,对以后正确、更好地参与政策制定,就积累了难得的基层经验。

   常青论坛:这里面是不是有一个乡镇政府的权责不对等的问题?

   陈文胜:当乡镇经济权利上移后,在所谓属地管理的“原则”下,上级部门很容易把自身的责任转移到乡镇头上,就是所谓的“上面请客,乡镇买单”。乡镇每年都要源源不断地接受上面层层下达的硬任务,几乎无所不包,无所不管,无所不干,乡镇政府成了无所不能的“万能政府”。例如,没有执法权的乡政府却要协助完成缉毒禁毒指标,有的地方甚至下达指标。本来没有吸毒人员是好事,但不完成上交吸毒人员的规定指标,就要被扣相关绩效考核分,有吸毒人员却成了乡镇绩效考核的“业绩”。

   在面向全面现代化的进程中,国家与农民、政府与社会、城市和乡村、工业与农业的结合点在乡镇,从而导致很多矛盾的焦点也集中在乡镇,乡镇的问题需要得到足够的重视,需要更多的人为农民发声、为基层发声。

   建立乡镇政府的权力清单和责任清单

   常青论坛:这里可能有一个问题,乡镇可能没有权限去规划,因为大多时候是需要绝对服从上面政策要求的,上级的任务是和当地的农民意愿可能发生冲突,怎么处理?

   陈文胜:这就需要明确划分县乡责权范围。县乡职能边界不清,使乡镇权责不等,造成责任层层加码向乡镇转移,让乡镇政府不堪重负。关键是要纠正“属地管理”的错误做法,以法定职责为依据,按照权责对等的原则,界定乡镇政府责任范围,划分县级党委、政府及其部门与乡镇的权责,以维护乡镇政府的法定权力,切实为乡镇减负减压。

同时,要在建立乡镇政府的权力清单和责任清单基础上,赋予乡镇一定的自主权,以法律规定公开透明。如上级财政对每一个乡镇的基础设施建设、基本公共服务、基本社会保障的经费预算是明确的,但这个经费什么时候干什么事,例如今年修路、明年改水、后年办电,由乡镇自己决定,上级更多是负责考核监督,而不是把手直接伸进乡村基层。(点击此处阅读下一页)


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