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杨超:菲律宾政治集团在南海问题上的共识、分歧及成因

更新时间:2021-05-22 21:16:45
作者: 杨超  

   南海问题研究的重要性毋庸置疑,但长期以来的研究角度多从大国尤其是美国以及中国的南海政策取向出发,对当事国菲律宾等国的南海诉求、政策以及战略的研究分析多置于美国与中国博弈大战略的框架下进行。 在分析层次上,则多从国际体系层次出发,关注点多为在中美大竞争中菲律宾如何通过迎合美国的亚太战略以及如何通过大国平衡以达到自身目的。

   与现实主义非常强调国际政治的“第三意象”(即国际体系层次)相反,突出“第二意象”(即国内层次)的分析方法也应得到足够的重视。除了从外部(国际体系)研究菲律宾南海政策决策的制约因素之外,菲律宾国内的政治因素、经济因素和观念因素也是决定其南海政策的重要变量,也值得进行认真深入的研究。

   菲律宾国家内部有不同的利益集团,它们在南海问题上的立场并不总是一致的。近年来,对于菲律宾南海政策的内部动因研究逐渐增多,相关研究注意到利益驱动因素以及利益集团如油气集团、军队等团体对菲律宾政府南海政策的影响。 查雯从总统的外交政策偏好以及外交政策如何满足总统个人及其家族利益为出发点,着重分析菲律宾总统阿基诺三世的个人因素对于菲律宾南海政策的影响。 朱陆民和刘燕认为影响菲律宾政府对华政策的国内政治因素主要有:家族政治集团、非政府组织、能源利益集团、军方及外交决策主体,并对这些主体进行分析。 陈忠荣从制衡军方的视角出发,认为菲执政当局的南海政策是服务于制衡军方的政变企图以确保其执政地位,由此导致了菲律宾南海政策的激进化。 有学者认为菲律宾在南海问题上的决策以及菲中关系的方向是菲律宾社会各利益相关者和各机构之间争辩的结果,通过多元的辩论,菲律宾形成了其国内以及外交政策。 这些研究都丰富了对菲律宾南海政策国内因素的认识,同时显示出对菲律宾国内各政治集团在南海问题之不同认知的进一步深入研究,仍有许多可供挖掘的空间。

   第二意象(国内层次)之所以重要,不仅是因为国内的规制和经济走向,而且还因为国内占统治地位的观念 都深刻影响着菲律宾南海政策的形成。对菲律宾国内各政治集团在南海问题上的战略辩论的研究,有助于深入理解菲律宾对南海问题的认知。本文通过分析研究菲律宾国内各政治集团在南海问题上的战略辩论,梳理菲律宾在南海问题上的共识、分歧并辨析其成因,为中国在中菲南海问题上制定更有针对性的对策提供借鉴参考。

  

一  影响菲律宾南海政策的国内政治集团

   外交政策的制定不仅仅局限于一国的最高统帅,国内各政治集团都对外交政策的制定产生程度不一的影响。在西式民主体制国家中,民众的呼声以及舆论压力也对政策制定有重要的影响。菲律宾南海政策的制定过程同样受国内各政治集团的影响。依影响力的大小及与决策核心的远近,可以把影响菲律宾南海政策的国内各政治集团分为四个层次:第一层次为总统/内阁;第二层次为立法机构/司法部门/军界;第三层次为经济精英/知识精英/媒体;第四层次为民众。

   (一)总统/内阁

   菲律宾现行的1987年宪法规定:菲律宾实行行政、立法、司法三权分立政体;行政权由总统行使,总统由全国直接选举产生,任期 6 年,不得连选连任;菲律宾总统是菲律宾国家元首、政府首脑兼武装部队总司令,拥有很大权力,在菲律宾外交政策的制定上有很大的自主权以及最终决断权。菲律宾总统通过与其内阁成员尤其是外交部部长、国防部部长以及国家安全顾问等共同商讨,并最终定下菲律宾南海政策的基调,使得其政策往往带有较为鲜明的领导人个人色彩。

   (二)立法机构/司法部门/军界

   在外交上,处理对外关系主要是菲律宾行政部门以及总统的责任,但政府与外国签订的协议(条约)须经参议院的批准或同意。 菲律宾最高法院则负责审核议会所通过的国际协议或法律的合宪性。此外,虽然菲律宾宪法禁止军人干预政治,但实际上菲律宾军界对政府的外交政策仍然有较大影响。

   1. 立法机构

   菲律宾最高立法机构称国会,由参议院和众议院两院组成。参议院由24名议员组成,由全国直接选举产生,任期六年,每三年改选1/2,可连任两届。众议院由300余名议员组成,众议员任期三年,可连任三届。 菲律宾参议院外交委员会能够审核与外国签订的条约,因而对菲律宾总统所推行的外交政策有相当程度的约束力和重要影响。1991年,菲律宾参议院经投票表决废除了菲美军事基地协定,而当时的菲律宾总统科拉松·阿基诺(Cojuangco Aquino)是希望保留美军基地的。1998年,由于菲律宾与中国再次发生关于美济礁的纠纷,时任总统约瑟夫·埃杰西多·埃斯特拉达(Joseph Ejercito Estrada)大力推动菲律宾参议院批准菲律宾与美国签署的《访问部队协议》(VFA),并寻求美国的帮助,实现菲律宾武装部队的现代化。2014年,菲美双方正式签署《加强防务合作协议》(EDCA)后,不断有菲律宾参议员质疑:此协议是与外国签订的条约(treaty),需要经过菲律宾参议院和最高法院审查批准。

   菲律宾总统和行政部门提出的外交政策和举措,只有得到参众两院的支持,才能获得并显示出政策的合法性,并向国内外展示精英们的团结一致。菲律宾前总统贝尼尼奥·阿基诺三世(Benigno Aquino III)推出南海仲裁案这一举措得到了前总统菲德尔·瓦尔德斯·拉莫斯(Fidel Valdez Ramos)和约瑟夫·埃杰西多·埃斯特拉达的支持。菲律宾参议院和众议院也都通过了相应的决议来支持政府提出的南海仲裁案。

   2. 司法部门

   菲律宾最高法院(Supreme Court of the Philippines)又称大理院,由1名首席法官(Chief Justice)和14名陪审法官组成,对引起争议的法律、条约、国际和行政协定或总统发布的法令、公告、条例等有最终裁决权。陪审法官又分为高级陪审法官(Senior Associate Justice)和陪审法官(Associate Justice)。由于菲律宾最高法院能够审核议会所通过的国际协议或法律的合宪性,因而对行政部门推出的带有战略性的南海政策或协议有事后审查作用。2016年1月13日,菲律宾最高法院裁定有争议的菲美加强防务合作协议(EDCA)符合宪法。

   菲律宾最高法院高级陪审法官安东尼奥·卡皮奥(Antonio Carpio)是南海仲裁案的积极鼓吹者和主要操盘手。在过去的几年里,围绕南海问题,卡皮奥发表了一系列带有浓烈民族主义色彩的讲话,积极为菲律宾的南海主权声索寻找法律依据。虽然卡皮奥已经退休,但只要司法力量积极介入南海问题的趋势持续下去,对菲律宾政府未来的南海政策仍将持续产生影响。

   3. 军界

   菲律宾宪制是仿照美国宪法的行政、立法和司法三权分立。菲律宾总统同时兼任武装部队总司令,菲律宾军队在宪法上来说必须服从总统的命令。但是菲律宾军方在国内政治生活中的作用往往逾越了宪法的规定,在关键时刻经常性地扮演“第四权”的角色。自马科斯总统被推翻以来,菲律宾发生了多起兵变,不断威胁到在任总统的执政地位。自杜特尔特上台以来,军事政变的传闻不绝于耳。军方是总统执政的关键支撑,因此总统和内阁的外交政策在很大程度上不得不考虑军方的意见。

   菲律宾军队历史上与美国联系较多,很多高级军官也在美国军校学习,军队的武器装备多为美式装备。菲律宾每年有很多与美军进行的联合演习,并接受美国教官的训练。南海争端则为菲律宾推进海空军力量建设提供了借口, 成为菲律宾军事发展的重要支撑。 虽然菲律宾军方领导人对杜特尔特疏远美国的政策颇有微辞,但目前来看,军队还是比较忠实地执行了杜特尔特把安全战略重心从南海转向应对内部安全威胁的指示,服从了杜特尔特的领导。

   (三)经济精英/知识精英/媒体

   南海问题经过多年发酵,已经成为中菲关系中一个绕不过去的问题。菲律宾的经济精英、知识精英以及媒体从各自的视角和认识出发,对南海问题也发表了看法和意见。

   1. 经济精英

   在南海问题上,菲律宾工商界人士希望能有和平的环境,以利于经济发展。2015年1月,菲律宾新闻网站拉普勒(Rappler)向菲律宾多个行业的工商业高管提问:在新的一年里,菲律宾商界领袖有何期待?对此问题,菲律宾工商界人士的愿景之一是希望拥有和平的环境。菲律宾工商界人士不只是希望国内稳定,因为全球其他地区发生的紧张局势,例如与中国在“西菲律宾海”(中国南海)的争端也会对菲律宾的商业环境产生不良影响。菲律宾工商总会(PCCI)主席阿尔弗雷多·姚(Alfredo Yao)表示,国家保持和平有利于维持本国过去几年的经济增长和发展。

   在南海油气开发问题上,政治考量往往大于经济利益考虑,真正决定和主导菲律宾南海油气政策的还是政治决策层,油气集团一般来说主要还是顺应政府的政策。例如,阿罗约时期,中菲两国政府就在谈判协商共同开发南海礼乐滩油气的事宜并取得一定进展,两国油气公司也曾磋商合作意向;贝尼尼奥·阿基诺三世任总统期间,菲律宾政府固守其单独开发南海争议海域油气的政策,坚持要求潜在的合作伙伴中国海洋石油总公司(CNOOC)“必须承认礼乐滩是菲律宾领土的一部分”;目前,杜特尔特政府正在进行中菲油气共同开发谈判并有望达成协议,菲律宾国家石油公司(PNOC)已同意在2021年与中国海洋石油总公司在中国南海开展能源勘探业务。

   2. 知识精英

   知识精英主要依靠其思想向上影响决策层,向下则通过媒体传播影响民众。知识精英相对能从比较理性、客观和现实主义的角度看待中菲南海争端,认识到菲律宾实力的不足,他们把菲律宾依靠美国以及外部力量来平衡中国视为理所当然。菲律宾学者雷纳托·克鲁兹·德尔·卡斯特罗(Renato Cruz De Castro)就是其中的代表。已故的菲律宾大学教授艾琳·巴维耶拉(Aileen S. P. Baviera)则认为,为了应对与中国权力不对称的现实,菲律宾需要同时利用多边机构以及外部“软平衡”战略。巴维耶拉也认为在南海问题之外,中菲关系应该得到良好发展。

   3. 媒体

   媒体作为“第四权”,主要的作用是保证言论自由和信息流通。媒体所产生并传播的舆论对政府权力有监督权,对政府决策层会产生一定压力和影响。菲律宾主流报刊有《马尼拉公报》《马尼拉时报》《菲律宾星报》《菲律宾每日问询者报》和《菲律宾商报》等。在涉及南海报道上,菲律宾媒体以及自媒体多从维护本国“主权”利益出发,其报道很难完全做到客观公正,总体倾向于否定、歪曲甚至是谴责中国的南海主张和在南海的维权举动,构建中国“军事威胁”和“利益冲突的邻居”的形象, 并宣扬本国行为如军事防卫或“南海仲裁案”的合法性和正当性。菲律宾媒体还经常主动就南海热点事件设置议题,诸如“岛礁建设”“南海仲裁案”“航行自由”以及“南海军事化”等。

   菲律宾媒体在南海报道上往往渲染菲律宾的“弱者”和受害者形象,宣扬菲律宾在南海问题上的“道义”优势,以及炒作渔民的生计问题。菲律宾自媒体报道在塑造国家形象方面与传统媒体基本保持一致,通过塑造出菲律宾“受害者”“弱者”“正义”和“合理诉求”的形象,同时塑造中国“强硬”“霸权”“不尊重法律”的形象,从而有利于从道德和法律的角度谴责中国,寻求国际社会的同情并对中国进行施压。

   (四)民众

民众的情绪形成舆论,媒体也在塑造以及引领舆论。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:wangpeng
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文章来源:《国际安全研究》,2021年第3期
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