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张帆:情报·风投资本家·创新企业主

——美国中央情报局技术获取机制“英克特尔模式”探析

更新时间:2021-05-21 15:50:53
作者: 张帆  

   内容提要:“英克特尔模式”是美国中央情报局于1999年创设的技术获取机制。中情局创设“英克特尔模式”的主要原因在于,信息技术的迅猛发展促使中情局领导层决定建立新的面向市场的技术获取机制,以满足信息时代情报活动的技术需求;信息技术的市场特征促使中情局有必要以风险投资的方式获取初创企业信息,影响其决策和生产、经营;受制于反国家主义政治文化传统,中情局选择通过国家情报体制外的风险投资公司,获取初创企业信息,影响其决策和生产、经营。在实际运行中,中情局将其技术需求通过联系中心,以“问题清单”的形式传达至英克特尔公司,该公司通过风险投资活动,掌握初创企业信息,对其决策和生产、经营施加影响,从而帮助中情局获取符合其需要的技术。英克特尔公司的“公”“私”混合特征使“英克特尔模式”在实际运行中成功回避反国家主义者锋芒。

   关 键 词:美国政治  政府机构  中情局  技术获取“英克特尔模式”  风险投资  初创企业

  

   20世纪90年代末,美国中央情报局(Central Intelligence Agency,CIA,以下简称中情局)领导层决定创设新的技术获取机制,以迅速、高效地从私营部门获取最新信息、通信技术及其他新兴技术。最终付诸实践的技术获取机制以创设于国家情报体制——中情局——之外的英克特尔公司(In-Q-Tel,Inc.,IQT)为核心,通过该公司的商业运作——风险投资,从私营企业,尤其是初创企业获取技术,被称为“英克特尔模式”(In-Q-Tel Model)。①

   “英克特尔模式”的独特之处在于,中情局不是直接从初创企业获取技术,而是以英克特尔公司为媒介,间接从创新企业获取有助于完成其情报活动的最新技术;英克特尔公司以风险投资运作方式,从初创企业获取技术,并转让至中情局。这一技术获取模式的三大主角分别是:作为创新技术需求方的中情局、作为创新技术开发者的初创企业,以及作为这两者之间“桥梁”、从事风险投资的英克特尔公司。

   上述独特之处引发美国各界的好奇和关注:畅销小说家以英克特尔公司为素材,将该公司描述为中情局秘密窃取技术的“前线公司”(front company),并以此塑造新一代技术特工形象;②民权维护者和阴谋论者则将之斥为“监控国家”(surveillance state)的重要组成部分,是国家安全机关侵犯个人隐私的帮凶。③这一切增添了英克特尔公司和以其为核心的技术获取机制的神秘性。

   自“英克特尔模式”问世以来,美国主流媒体不断就该模式进行报道,但仅限于强调,英克特尔公司是帮助中情局从私营创新企业获取最新技术的风险投资公司,“英克特尔模式”是美国国家安全界独树一帜的技术获取机制。④但此类公开报道非但没有澄清反而加重了外界的疑惑:中情局为什么通过设立于国家情报体制之外的英克特尔公司,以风险投资的方式获取技术?以英克特尔公司为核心的技术获取机制究竟是如何运行的,尤其是,英克特尔究竟是一家什么样的公司,它与中情局到底是什么样的关系?

   中美战略竞争加剧,技术竞争成为美国对华竞争战略的重要组成部分。美国对华技术竞争强调通过加速技术创新赢得对华竞争优势,其要点之一就是迅速、高效地将初创企业的最新技术成果转让至国家安全界,服务于国家安全。美国战略界认为,完善国家安全界既有的各种技术获取机制,探索、创造新机制,有利于加速实现高新技术从私营部门到国家安全界的转让。美国战略界人士甚至明确提出,应强化“英克特尔模式”在技术获取中的作用并突出其示范效应。⑤在此背景下,探析“英克特尔模式”,有助于我们全面、深刻地理解美国对华战略的技术竞争要素。

   本文对“英克特尔模式”的探析围绕上述两大疑问展开,即:中情局为何以此模式获取技术,即通过创设于国家情报体制之外的英克特尔公司以风险投资的方式获取技术?“英克特尔模式”如何运行?本文主要基于相关研究报告、专著、学术论文和媒体报道等文献,在评析美国相关研究成果的基础上,以“国家安全与技术创新”理论为视角,对中情局以“英克特尔模式”作为技术获取机制的原因、该模式的实际运行进行分析,以使我们在中美技术竞争日趋激烈的背景下,对存在于美国国家安全界的这一特殊的技术获取机制有较为全面的认识,并提出需进一步研究的问题。

  

   一、分析框架:如何探析“英克特尔模式”

  

   美国相关各界对“英克特尔模式”进行了一定研究,其成果是我们探析该模式的重要基础,但存在不够深入、较为片面等缺陷。“国家安全与技术创新”理论为我们探析该模式提供了重要路径;以此为启迪,本文此部分围绕上述两大疑问探析“英克特尔模式”,搭建分析框架。

   (一)探析“英克特尔模式”:成果评析

   美国军方、国会、投资学界、法学界和其他感兴趣的研究人士从各自需求或专业视角出发,研究“英克特尔模式”,取得一定成果。

   1.中情局为什么以“英克特尔模式”获取技术?

   既有的阐释主要有两大类:一是技术获取效率论,即中情局通过英克特尔公司获取技术,旨在吸取私营部门长处,克服政府部门官僚主义作风,提升技术获取效率。绝大部分成果以此类较为宽泛的论调,一般性地解释中情局以“英克特尔模式”获取技术的原因;⑥二是技术获取外包论,即“英克特尔模式”诞生于20世纪90年代的私有化浪潮,借此时代潮流,美国国家安全界流行“外包”之风,即将原本属于由国家安全部门的职能外包给私营部门,情报界也不例外;中情局不但将情报收集和分析职能部分外包给私营部门,且通过英克特尔公司将技术获取职能外包给私营部门;中情局通过英克特尔公司获取技术,是情报职能私有化的结果。⑦

   总体上看,既有成果的解释,论证单薄,且存在缺陷:技术获取效率论过于笼统,无法有针对性地解释“英克特尔模式”的重要特征,即:中情局为何以国家情报体制之外的公司,获取技术?技术获取外包论试图着手回应这一问题,但“外包”是将原本属于政府的职能以合同形式承包给私营部门,但英克特尔公司并非完全承担中情局的技术获取职能,只是中情局从市场获取技术的媒介或关键环节,且中情局与英克特尔公司的关系并非政府与一般私人公司的关系;加州大学洛杉矶分校法学院(UCLA School of Law)的乔恩·迈克尔斯(Jon Michaels)教授就“英克特尔模式”提出的疑问较具启迪意义,即:揽权或权力集中是美国行政当局的一般趋势,但为什么中情局将技术获取职能从该局分离出来,交由国家情报体制外的公司实施?迈克尔斯教授对此仍以较为笼统的技术获取效率论作答。⑧既有成果尚未触及的问题是,为什么英克特尔公司以风险投资的运作方式获取技术?

   2.“英克特尔模式”如何运行?

   美国相关各界的研究成果主要体现为:

   首先,以国内立法为视角,考察英克特尔公司据以存在的法律基础以及该公司与中情局的关系。国会于2000年发起对“英克特尔模式”的调研,将此研究外包给非政府组织“国家安全商界领袖”(Business Executives for National Security,BENS),后者为此集合来自美国政府、风险投资界和企业界的精英人士,成立“中情局英克特尔风险投资公司独立调研组”(Independent Panel on the Central Intelligence Agency In-QTel Venture),并于2001年6月公布调研报告。该报告肯定中情局设立英克特尔公司的合法性,阐明中情局与该公司的关系;⑨国会研究局(Congress Research Service)进一步就英特尔公司“公”“私”兼具的混合组织特征进行了探究。⑩美国法学界则探究了中情局与英克特尔公司之间的关系。(11)

   其次,以英克特尔公司为研究起点,部分揭示“英克特尔模式”的实际运行。哈佛大学商学院的乔希·勒纳(Josh Lerner)教授和其他投资专家以风险投资实际操作为视角,通过实际案例,分析英克特尔公司的组织结构和业务活动;(12)兰德公司的研究确认,英克特尔公司是服务于中情局的战略风险投资公司,并从战略风险投资的实际操作出发,剖析英克特尔公司的组织结构和日常运作;(13)美国军方对中情局通过英克特尔公司以风险投资获取技术的方式,极为关注,其相关研究对英克特尔公司的运作进行了分析;(14)上述“国家安全商界领袖”的报告和法学界的研究也不同程度地以英克特尔公司的组织结构和业务活动为重点。既有研究成果也部分涉及“英克特尔模式”实际运行:“国家安全商界领袖”的报告侧重介绍了英克特尔公司从中情局领受技术需求的制度安排;(15)兰德公司的研究以博弈论为基础,就初创企业与英克特尔公司的合作机制建立数学模型、提出假设,(16)而军方技术获取分析人士则针对此类合作进行了一定的经验分析。(17)

   上述成果的突出成就是,以法律为基础,肯定中情局设立英克特尔公司的合法性并阐明两者之间的关系;介绍了英克特尔公司的组织结构,并试图以此为此基础,揭示“英克特尔模式”的运行,但存在片面性。中情局通过英克特尔公司从私营部门获取技术是一个较为复杂的进程:从中情局向英克特尔公司传达技术需求,到该公司以此为指南与私营部门接触,再到英克特尔公司对有潜力的初创企业进行投资,直至最后实现技术转让。上述成果分别考察了英克特尔公司从中情局领受技术需求的制度设计以及该公司与创新企业间的合作机制,但尚未以某种整体视角考察“英克特尔模式”的整体运行。此外,英克特尔公司往往联合其他私营风险投资公司,投资初创企业,上述成果并未对此给予足够关注。探析“英克特尔模式”如何运行,不仅要研究英克特尔公司本身,而且需要全面考察以该公司为核心的技术获取过程,尤其是中情局、以英克特尔公司为首的风险投资界和初创企业在此流程中各自发挥的作用,以及将这三者结合在一起的机制。

   (二)探析“英克特尔模式”:“国家安全与技术创新”理论的启迪

   冷战结束以来,西方学者以国际政治经济学和比较政治学为基础,结合日益发展的创新理论和网络理论,重点以美国为研究对象,探索国家安全对技术创新的促进作用,逐步形成一套较成熟的“国家安全与技术创新”理论。该理论的核心见解是,美国与生俱来的特质——崇尚创新的市民社会文化、追求个体成就的个人主义,以及不断完善的市场经济和法律体系——是其成为“全球创新引擎”的根源,但国家并非技术创新的“旁观者”,联邦政府,尤其是国家安全界,对技术创新具有重大促进和引领作用。(18)该理论近来在美国战略界有关技术创新与国家安全的研究报告中得以较多体现,其有关国家安全技术获取机制的探究对探析“英克特尔模式”,具有较大启迪。(19)

按美国国防部定义,“技术获取”指美国军方按其特定需求,以采购、合作研发、定制和改造等方式,从私营部门获取技术或产品。这一定义适用于整个国家安全界。(20)以技术领先赢取战略优势,是美国国家安全战略实践的显著特征;将最新技术应用于战略实践,是美国国家安全界的优先事务。一方面,着眼于以先进技术支持国家安全行动,国家安全机构大都拥有自己的科研部门或实验室,但这些科研部门的技术供给往往难以充分满足各机构的技术需求;另一方面,基于美国社会的创新活力,私营部门不断创造出各种前沿技术,是国家安全界潜在的最大技术供应源。如何以某种机制从私营部门及时、高效地获取技术,是美国国家安全界面临的重大挑战,也是“技术获取”的实质。(21)以此为起点,“国家安全与技术创新”理论指出,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:美国研究 2020年05期
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