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张蛟龙:新冠疫情下的全球粮食安全:影响路径与应对战略

更新时间:2021-05-20 13:40:59
作者: 张蛟龙  

   【内容提要】新冠疫情全球大流行对世界和平与发展进程产生了深刻影响,对维护世界粮食安全带来了严峻挑战。新冠疫情通过激化引起全球饥饿的驱动因素如经济衰退和下滑、冲突与不稳定等对全球粮食安全造成负面影响。具体而言,疫情干扰了全球粮食供应链的稳定和畅通,削弱了脆弱国家和人群获取粮食的能力,加剧了政治不稳定和冲突。新冠疫情消极影响也折射了治理体系不平等、粮食体系缺乏适应性和韧性、粮食贸易脆弱性和波动性频发等全球粮食安全治理困境。新冠疫情与粮食安全相互影响,需要以人类安全的整体视角来治理。短期来看,抗击疫情需要大国承担责任,共同提供推动世界经济复苏、畅通和稳定全球粮食供应链等全球公共产品,提升对弱势国家和群体援助的协同性和有效性。长期而言,国际社会需要建设更加公正、合理、以人为本的全球粮食安全治理体系,提升发展中国家粮食生产能力,利用数字转型提升治理效率。

   【关键词】粮食安全  新冠疫情  人类安全  全球粮食安全治理

  

   民为国基,谷为民命。粮食安全是世界和平与发展的重要保障,是构建人类命运共同体的重要基础。然而,全球粮食安全面临着严峻挑战。根据联合国粮食与农业组织(FAO)发布的报告,几十年来世界营养不良率下降的趋势已经结束,稳定在11%,全球饥饿人口数字连续三年增长,超过8.2亿,有20亿人经历中度或严重的粮食不安全状况。与此同时,世界饥饿人口分布不均,亚洲超过5亿,非洲达到近2.6亿人,其中90%以上生活在撒哈拉以南非洲。全球粮食安全的发展趋势,意味着到2030年实现“零饥饿”可持续发展目标面临巨大挑战。2019年末爆发的新冠疫情,不仅对全球卫生安全、世界经济和国际合作带来了艰巨挑战,也使全球粮食安全受到冲击。为了在疫情造成的全球动荡中保障自己的粮食安全,一些国家开始收紧粮食出口,一些国家抬高出口价格,再加上非洲与南亚地区正在遭受的蝗灾等其他因素,粮食正在成为国际战略物资。

   新冠疫情通过哪些路径影响全球粮食安全,这些影响又折射了全球粮食安全治理的哪些问题,国际社会如何应对以防止这场全球公共卫生危机引发全球粮食危机?已有研究大多从国际粮食贸易和粮食供给角度探讨新冠疫情对全球粮食安全的影响。这些影响体现在疫情引发全球经济衰退和农产品贸易萎缩,全球农产品供需将从供应相对充足转向供不应求,全球粮食供应链受到影响,粮食获取更加困难,全球粮食体系不稳定性、不平衡性、脆弱性加剧,呼吁增强其“韧性”,为防范全球粮食安全的系统性风险,需要加强全球合作。已有研究深化了疫情对全球粮食安全影响的认识,整体上强调了粮食的商品属性,对粮食的政治属性缺乏关注,也没有探讨疫情与其他影响粮食安全的非经济因素的叠加效应,更没有提出加强国际协调和合作的具体路径。本文关注疫情对全球粮食安全消极影响背后的政治动因和疫情通过其他非经济因素对粮食安全的影响,强调疫情所反映的全球粮食安全治理困境,突出人类安全和全球治理的综合性视角,从治理角度提出了应对疫情挑战的短期和长期建议。

   一、新冠疫情影响全球粮食安全的路径

   新冠疫情全球大流行对全球粮食安全造成负面影响的路径是通过激化产生全球饥饿的驱动因素。引发饥饿人数不断增加的主要原因包括:经济衰退和下滑、冲突与不稳定、气候变化等。具体而言,疫情干扰了全球粮食供应链的稳定和畅通,削弱了脆弱国家和人群获取粮食的能力,加剧政治不稳定和冲突。

   (一)干扰全球粮食供应链的稳定性

   全球粮食安全依赖全球粮农供应体系的正常运转,防控疫情所采取的封锁边境、限制人员和物资流通等措施严重影响全球粮食供应链的稳定性,可能造成粮食短缺和粮食价格飙升。粮食价值链的平稳运转和农产品流通对粮食安全和营养至关重要。但是,控制病毒传播所必需的措施诸如进口限制和流动限制等已经扰乱了从生产、加工,包装、运输、销售和消费的整个粮食链。这种状况缺乏国际制度约束,因为世界贸易组织(WTO)《农业协定》对粮食出口限制的内容模糊且缺乏强制性。

   首先,生产层面,疫情影响农业劳动力和相关生产要素的投入,导致生产受阻。为防控疫情,全球一度多达60多个国家宣布进入紧急状态,其中部分为“战时状态”或“战争状态”,启动应急机制,包括关闭边境口岸,限制国内人员流动。这些抗疫措施限制粮农产业工人流动,在一定程度上加剧农业劳动力短缺,粮食生产所需要农业投入品购买困难,耽误农耕时令,影响粮食产量。世界银行(WB)2020年4月期《大宗商品市场展望》分析认为疫情危及粮食安全,农业大宗商品可能面临贸易和投入品供应中断的风险。2020/2021年度,世界粮食供求安全系数(本年度期末库存量与下年度消费量的比率)达到30%,为2001/2002年度以来的新高水平,远高于17%—18%的安全警戒线水平。

   其次,疫情影响粮食的流通,尤其是国际粮农贸易的流通,打击市场主体参与国际贸易的积极性和一些国家依靠国际市场保障国内农产品供给的信心,导致贸易投资缩减。联合国贸易和发展会议(UNCTAD)在《2019冠状病毒疫情对全球贸易的影响》报告中指出,疫情可能对全球经济和全球供应链体系造成长期的破坏性影响,2020年商品贸易总额将会下降30%。新冠疫情将使粮食进口国面临系统性风险,例如国际市场的价格波动。全球疫情蔓延和感染人数尚未封顶,许多国家担忧疫情背景下它们的粮食储备能否足以熬过本国疫情爆发高峰期。自2020年3月以来,阿尔及利亚、土耳其等国通过暂停粮食进口关税和免征增值税,增加粮食储备。国际社会上随之产生对未来粮食供应的不确定性和悲观预期,引发各国纷纷采取应对措施。

   与此同时,一些粮食出口国如俄罗斯、白俄罗斯等14国宣布暂停、禁止粮食出口或对部分农产品实行配额等限制措施。其中一些国家在全球粮食出口占比较大,如俄罗斯是全球最大的小麦出口国。这些国家的粮食出口限制容易引发国际粮价剧烈波动,改变粮食供求市场预期,对全球粮食供应链产生干扰,进而可能造成粮食短缺。另外,全球粮食供应由于商业运输能力受限而进一步恶化。商业船只可能需要遵守不同国家的不同程序以限制新冠病毒的传播而受到广泛拖延。新冠病毒已经被证实能够在国际食品冷链运输中传播,将影响肉类等需要冷链运输的粮食贸易。

   第三,疫情可能影响粮食供应链的消费端。新冠肺炎疫情全球大流行,世界经济增速大幅下降并陷入衰退。WTO预测,2020年世界商品贸易将暴跌13%至32%,全球汇款下降20%。WB2021年1月发布的《全球经济展望》也指出2020年全球经济增长率预计为-4.3%。各国采取的人员流动限制措施使得经济停摆,无法快速复产复工,收入减少,影响弱势群体获得粮食的能力。全球非正式经济中有超过20亿人(占全球所有工作的62%)受雇,因疫情非正式工人的收入下降了82%。由于初级商品(石油,矿石,金属)价格暴跌和旅游业的急剧下降,贫穷国家出口收入下降使货币承压,将推高粮食价格,特别是进口粮食的价格。印度等21国对粮价开始采取不同程度的临时管制措施,实行食品配给,打击价格投机。

   (二)削弱脆弱人群获取粮食的能力

   新冠疫情导致的经济衰退将引发粮食不安全的根源:贫穷、不平等和边缘化。一般而言,经济放缓和衰退往往导致失业率上升,工资和收入下降,使穷人难以获得粮食和基本社会服务,延长和恶化粮食危机的严重性,特别是在面临严重粮食不安全而需要紧急人道主义援助的国家。根据FAO、国际农业发展基金(IFAD)、世界粮食计划署(WFP)等15个发展机构共同发布的《全球粮食危机报告》,如果不及时采取措施,受到疫情影响,2020年全球面临粮食危机的人数或将再增加1.3亿,达到2.65亿。

   首先,疫情导致全球经济放缓或陷入衰退,加剧赤贫和饥饿。国际货币基金组织(IMF)在2020年10月的《世界经济展望》中预测,受新冠肺炎疫情影响,2020年全球经济将萎缩4.4%。由于初级商品和旅游业的出口收入枯竭,导致发展中国家的货币贬值和债台高筑。例如,布隆迪、巴勒斯坦、南苏丹和津巴布韦等国拥有不到一个月的外汇储备,埃及、莫桑比克、巴基斯坦、苏丹和赞比亚的公共债务超过GDP的80%。这些发展中国家维持和扩大社会安全网络的能力将受到削弱,无法应对疫情带来的社会经济影响,尤其是保护最弱势群体免遭贫困和粮食不安全。另外,疫情也使得各国政府注意力和公共资金投入从饥饿、贫穷等发展议题转向公共卫生健康和经济恢复等领域。

   其次,全球粮援机构买粮成本和获取资金支持的难度加大。国际粮价市场波动和粮食供应链的局部中断或紧张都不利于国际人道主义和粮农机构在全球开展救援和实施项目。随着疫情的全球大流行,世界各国自顾不暇,发达国家和新兴经济体对弱势发展中国家的各类援助将不可避免的收缩。疫情很可能影响国际人道主义援助,因为资源可能会被转移到抗疫工作中,从而影响援助预算。这些情况叠加在一起,都将对弱势群体获取充足食物产生负面影响。例如,联合国难民署(UNHCR)报告说受疫情影响,在哥斯达黎加和尼加拉瓜超过四分之三的难民中正在挨饿。

   再次,加剧弱势群体的脆弱性。封城、锁国等抗疫措施对这些遭受饥饿的弱势群体来说是雪上加霜。以往的流行病经验显示,农业生产力水平低和粮食系统韧性较差可能导致营养不良的发生率更高,增加人口的发病率。新冠病毒对长期饥饿、急性饥饿或营养不良的人可能特别致命,因为饥饿或营养不良等因素降低了人体的免疫能力,加大感染和死亡风险。埃博拉(Ebola)、严重急性呼吸系统综合症(SARS)和中东呼吸综合征(MERS)等流行病都曾对粮食和营养安全产生了负面影响,特别是对包括儿童、妇女、老年人和穷人在内的弱势群体而言。[7]对于已经面临饥饿或其他危机(如非洲之角的沙漠蝗灾、也门或萨赫勒地区的不安全局势)的脆弱地区、严重依赖粮食进口的国家(如小岛屿发展中国家)以及依赖初级产品(如石油)出口的国家,疫情对其造成的影响尤其严峻。

   (三)疫情影响政治稳定与冲突动态

   国内治理失败、冲突和政治不稳定往往是全球粮食不安全的主要驱动因素之一。冲突会对粮食系统从生产、收获、加工、运输、供应、融资和销售的每个环节产生负面影响。受冲突影响的国家有着较严重的长期、急性粮食不安全和营养不足现象,8.15亿粮食不足人口中有4.89亿生活在这些国家。反过来粮食不安全也催生政治动荡和暴力。2007-2011年全球粮食危机期间,因为不断上涨和波动的粮食价格导致了城市骚乱、政府倒台,引发了从加勒比到中东的区域动乱。对土地、水等粮食相关资源的竞争是引发一些区域和国内冲突的潜在因素。自2000年起,约90%的非洲国内冲突是由土地引发的。

   首先,疫情会加剧现有的冲突驱动因素,并破坏社会和经济韧性。在全球化不平衡发展的背景下,疫情导致的经济下滑、失业率上升(尤其是在年轻人中间)、收入减少、贫困和不平等加剧,将进一步加剧社会分化和现有不满。随之而来的将是一些国家政治危机恶化,统治精英内部分裂加剧或产生新的分裂。这种情况在缺粮的发展中国家尤其明显,如委内瑞拉、南苏丹、也门等国。反过来这些冲突又加剧所在国家的粮食不安全状况。

其次,疫情影响了国家或国际行为者的能力和行为,进而可能改变现有的冲突与和平动态,反过来影响粮食安全状况。国家政府专注应对国内疫情而降低了应对非国家武装团体的能力。与此同时,非国家武装团体则乘机利用疫情造成的社会不满、一些弱势群体的边缘化和对其宽松的安全环境,以加强行动并改变对地区的实际控制的策略。例如,阿富汗塔利班趁着疫情加强对阿富汗相关地区的控制,阿国内暴力冲突加剧,饥饿人数增加。(点击此处阅读下一页)


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