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贺雪峰:基层治理中的小概率事件

更新时间:2021-05-20 10:54:03
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  

  

   一、

   2018年在江西调研,当地正在加强对农村精神病人的监管,一方面给精神病人监护人每月几百元监护费,对精神病人进行监护,另一方面,要求镇村两级干部和相关人员加强管理,包括乡镇卫生院、派出所、综治办以及村干部每月要到精神病人家中家访帮扶关心。结果,调研村一个精神病人本来没有什么问题,连续有很多陌生人来访,造成刺激,精神病复发,天天在村里骂街。之所以赣州要加强对精神病人监管,是因为有地方出现了精神病人肇事肇祸,为防止再生意外,中央有关部门下发紧急通知,要求全国各地摸清精神病人底数,加强监管。

   2019年湖北一个三岁半小朋友被遗忘在校车内身亡,造成重大不良影响,市里对司机、校车公司负责人、幼儿园负责人以及教育局负责人共20多人进行了处分,其中多人判刑。

   全国敬老院失火,老年人被烧死,当地严肃问责,从敬老院负责人到地方官员再到民政局长被处分甚至被判刑的案例不胜枚举。

   当前全国幼儿园和小学都有安保人员护卫,之所以如此,是因为曾发生过砍杀放学儿童恶性事件,在小学幼儿园门口有安保人员护卫,歹徒就不能再砍杀手无寸铁的儿童。

   多年来部分小学普遍禁止学生课间走出教学楼甚至不允许走出课堂,担心万一打闹出事不好办。也是担心出事,越来越多学校体育课中的稍微剧烈一点的运动都已取消。

   在农村敬老院,除非有亲属陪同和有村委会证明,敬老院一般不会允许老年人外出,担心万一外出走失没办法负责。

   最近农村注射疫苗,上级部门要求村干部摸清需要注射疫苗人群底数,包括各种基础疾病情况。表格十分细致专业,任务又很紧急,村干部只好一边骂娘一边应付。他们说,这么复杂的表,我们怎么可能短期内填得好?只能应付。上级之所以要求村干部详细填表,也是为了防止出现意外时有紧急应对预案,但村干部填表本身就是应付,出现万一的紧急应对预案也就只能靠注射疫苗时的医护人员了。

   以上所举例均非特例,而是当前基层治理中最为常见的例子。从引发事件来讲,都是极小概率事件或为防止极小概率事件,从基层治理本身来看,基层治理为防止出现极小概率事件,都做了充分准备,基本治理的资源分配也受到这些极小概率事件的切实影响。

   二、

   中国是一个有14亿人口的巨型国家,从全国来讲,无论多么小概率事件,全国层面发生的可能性都是很大的。一件小概率事件发生后,很快就会被媒体报道,造成社会影响,一旦造成社会影响,有关职能部门就要给个说法,就不仅要就事论事进行处理,而且要举一反三,在全国开展大范围排查,以杜绝类似隐患。

   出现一次小概率事件,责任是基层的,出现多次,责任就在职能部门监管上了。全国很大,任何小概率事件在全国发生多起也都很正常,问题是媒体报道出来,社会影响造成的民意就很强烈。职能部门就不只是要排查隐患,而且要出台各种制度规范,提出各种具体要求,进行各种检查。对于出现的小概率,只要造成了社会影响,都倾向从重从快处理,而不会顾及小概率事件本身的特殊性。上级职能部门的严格要求也是他们面对类似小概率事件的卸责理由。

   上级职能部门对小概率事件的顶格处理与顶格管理,到基层就是要以一万来防万一,就是要重新调配基层治理资源来重点防范可能出现的小概率事件。

   现在的问题是,中国太大,发展太快,出现小概率的可能性太多,甚至可以说无奇不有,大量各种类型小概率事件发生了,社会影响产生了,所有上级职能部门都通过顶格处理和顶格管理,将责任落到基层,要求基层排查隐患,制定制度,调配人财物资源,以防范万一。中国太大,每天都会发生小概率事件,每天就有职能部门制定应急方案,提出预防措施,进行核查落实,基层也就必须要有回应。

   上级职能部门为防止出现小概率事件,以及为了摆脱责任,将出现小概率事件的责任转嫁到基层,就倾向制定严格的防范措施,提严格的防范要求,小题大做,措施不断细化,责任不断强化,检查不断增加。职能部门在这个过程中权力进一步膨胀,基层治理机构面对上级顶格管理要求,却只有相当有限的人财物治理资源,面对上级各个职能部门几乎是无限的要求,基层长期高度紧张。上级职能部门要求无法满足,基层治理部门在资源有限的情况下面,就只可能对上级职能部门的要求进行应付,形式主义应对。出了问题自然就是基层治理机构的玩忽职守不负责任。

   三、

   在长期自上而下为防万一的高压下面,基层将有限治理资源用于形式主义应对,小概率事件照样发生。没有发生小概率事件的基层只是因为小概率事件本身就是小概率的。当基层治理资源大量用于实际上不可能预防的小概率事件时,基层治理中最重要的深入群众、了解群众和动员群众、组织群众,以回应基层群众最迫切需要解决的大概率事件,却因为没有时间、精力和资源,而无暇顾及。上级职能部门越是采取顶格制度要求基层建立起健全规范的应对小概率事件的机制,基层治理就会越脱离基层实际,就越是要大概率地内卷与空转。

   四、

   世界是有风险的,小概率事件毕竟是小概率事件,以中国之大,任何事情都可能发生,对于发生的事件,首先要进行分析研判,允许小概率事件发生,允许一定限度的风险存在,而不是无限放大小概率事件的风险。要防止职能部门为卸责和部门权力扩张,刻意放大小概率事件风险,将所有责任压向基层,造成基层治理紧张与不可持续,导致基层治理无法真正回应基层群众天天在面对的大概率事件。

   既然风险是一定存在的,对于极小概率,就应当有事应对,没有必要无事找事。即使造成了社会影响,也应当首先对事件本身进行评估。特殊的小概率事件,具体问题具体分析具体处理。具有一般性和苗头性的事件就不是小概率事件,而是大概率事件的前奏,就要真正进行应急管理。只有当上级部门能对极小概率事件和苗头性的大概率事件进行甄别,整个社会才有能力将宝贵而有限的治理资源用于常规治理和防范真正应急情况。

   现在上级职能部门不对事件性质进行甄别,或缺乏甄别事件性质的能力,听风就是雨,只是通过所谓层层向下压实责任来推卸责任,这是典型的官僚主义。上级职能部门的官僚主义是造成基层治理形式主义的主要原因。

   2021年4月16日晚

  


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