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周尚君:中国立法体制的组织生成与制度逻辑

更新时间:2021-05-18 13:38:40
作者: 周尚君  

   《学术月刊》2020年第11期

  

   内容提要:立法体制是中国特色社会主义制度的组成部分,是推进国家治理体系和治理能力现代化的制度依托。从各界代表会、人民代表会议、政府委员会到人民代表大会,立法体制的组织生成经历了复杂的历史演进。基于超大型统辖规模、不平衡不充分区域发展,中国国家治理呈现出多层级化和逐级下沉的治理格局。因此,中国虽然在宪法体制上是单一制的国家,但在立法体制中推行的却是中央权威性与地方层级性立法并存的运行结构。一方面,立法领导权的一元性、国家立法权对地方立法权的统领性、地方立法权相对国家立法权的从属性,构成了中国特色立法体制的权威性特征。另一方面,国家立法权被划分为最高权力机关立法权,最高行政机关立法权,最高监察机关立法权,最高军事机关立法权,国务院所属部门立法权,中央军委各总部立法权;地方立法权被划分为省级立法权,设区的市立法权,各军兵种,军区立法权,特别行政区立法权等,构成了中国特色立法体制的层级性特征。“一元多层”立法体制具有兼顾统一性和灵活性的功能,对于实现党对立法工作的领导,实现国家治理体系对立法体制的统合,以及立法主权与治权的互动具有积极意义。

   关 键 词:立法体制  统合  一元化  治权  

  

   我国单一制宪法规范结构决定了国家政治制度不可避免具有“一元化”特性。然而在制度运行的实践逻辑中,“一元化”并不能全面概括国家治理体系多层级的基本事实,无法有效解释中国的立法体制、行政体制乃至司法体制中广泛存在的条块关系和多层级治理现象。有学者从组织学角度提出,我国国家治理的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系。①近年来,越来越多的学者注意到中国经济增长与地方分权之间的联系,并致力于探究中国“经济奇迹”的内在动因及其可持续性,深入检视分权改革在强化地方政府地位,激励其更好地推动市场经济发展的作用机制。②也有学者从国家规模这一国家治理基本变量解释中国多层级治理事实;③或从“分权定理”角度强调地方的信息优势及其对区域居民多样化需求的熟悉程度;④抑或从社会固有结构的延续与重构角度展开,在“皇权不下县”的传统政治区域化运作中寻找解释密码。⑤在我国的立法体制中,中央权威性立法与地方层级性立法并存的一元多层制度安排与国家治理规模、治理有效性需求以及地方的地缘优势等特性密不可分。国家的整体与局部的关系是国家政治体制中至关重要的关系,其中立法关系又是直接呈现和作用于国家政治体制的基本关系之一。西方国家单一制和联邦制的结构分析框架对于深入理解这一关系显得有些捉襟见肘,宪制理论中“集权/分权”模式难以有效回应一元多层立法体制的历史与现实。如果我们将作为权力结构的立法体制转化为作为组织结构的立法体制,将权力结构下中央和地方立法权限的宪制安排,转化为组织结构下立法组织生成与演变、组织承载的功能与运作,尤其是组织安排的制度逻辑,也许更能发现当代中国立法体制甚至国家治理体系的生成过程与制度逻辑。因此,本文拟从权力视角转化为过程视角,用组织学方法对中国立法体制的生成、制度安排及其逻辑展开适当的解释,以期探索一元多层立法体制中“一元”与“多层”之间的动态平衡。

  

  

   一、立法体制的“组织预备期”

   新中国成立前夕至“五四宪法”制定,中国的立法体制进入了“一个特殊的历史状态”⑥。1948年初,为了找到与解放区广大人民群众联系的最适当组织形式和工作方法,中国共产党在土地改革中发现并倡行代表会。晋察冀和晋冀鲁豫获得解放后,华北解放区在物理空间上连成一片,建立统一的政权组织已具备条件。1948年8月,华北临时人民代表大会召开。华北临时人民代表大会成为全国人民代表大会的前奏和雏形。1949年《共同纲领》确立了人民代表大会制度,但由于普选条件不成熟,中央人民政府委员会既是国家行政机关,又行使国家权力机关职能,其中就包括立法职能。从国家制度框架的稳定性看,这个阶段“行政兼立法”的体制具有明显过渡性质。当然,以组织生成实践视角看,从代表会的组织化、华北临时人民代表大会的召开,到《共同纲领》确立人民政府委员会体制,这个时期都可以看作是中国立法体制生成的“组织预备期”。

   (一)各界代表会及其组织化

   各界代表会是城市解放后军管制初期党联系群众的重要组织形式。1948年在农村解放区,以贫农团、农会为基础已建立起区村两级人民代表会议。人民代表会议是土地改革运动中地方探索形成的权力机关。1948年4月,毛泽东在晋绥干部会议上对人民代表会议给予充分肯定。他说:“我们曾经打算在各地农村中,在其土地改革任务大致完成以后再去建立人民代表会议。现在你们的经验以及其他解放区的经验,既已证明就在土地改革斗争当中建立区村两级人民代表会议及其选出的政府委员会,是可能的和必要的,那么,你们就应当这样做。”他还明确提出:“一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”⑦

   与农村解放区相比,城市解放后政权建设问题任务更加繁重。“进城”意味着双重考验:不仅仅要求武装进驻,更要求政权合法性生产机制的持续巩固。1948年11月30日,中共中央向各中央局、各中央分局、各前委发出通知,针对城市解放后城市工作的弱点指出,“虽然我已掌握了政权,但还没有找到与广大群众联系的最适当的组织形式和工作方法”,“在城市解放后实行军管制的初期,应以各界代表会为党和政权领导机关联系群众的最好组织形式”,“各界代表会为市人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关,故无对政府约束之权,但我们如能运用得好,则我党的一切决议和主张,均可经过他们的协助,取得广大人民的拥护”。⑧各界代表会有别于参议会、各界座谈会等组织形式,是由军管会或临时市政府出面邀请各界代表,作为传达政策、联系群众的组织而设立的“协议机关”。

   各界代表会是人民代表会议的雏形。虽然军管会或临时市政府与代表会的关系是授权与被授权的关系,但军管会或临时市政府的各项政策、一切市政设施,均向各界代表会报告,经过其讨论后再作出决定。各界代表会开会期间,军管会或临时市政府负责人必须出席会议进行报告,并参与讨论或解答问题。尽管各界代表会对军管会或临时市政府没有约束之权,但其议政活动有利于党在新的城市解放区密切联系群众,获得群众支持,同时也有利于使党的政策主张得到贯彻执行。因此,在向各中央局、各中央分局、各前委发出的支持在城市中成立各界代表会,“考验我们能够管理好城市的决定力量是党的政策掌握了群众,也就是说群众拥护了党的政策。要使这一决定力量形成,党所领导的人民代表会议是我们的组织武器,而各界代表会则可看做是人民代表会议的雏形”。⑨

   (二)人民代表大会制的华北实验

   华北解放区的建立为人民代表大会组织的形成提供了契机。1948年2月16日,刘少奇提议晋察冀和晋冀鲁豫两区合并成华北解放区。毛泽东于2月20日复电,提出成立“华北局机构”,支援整个南线北线财政、经济和储备军工干部。1948年5月9日,中共中央、中央军委正式发出《关于改变华北、中原解放区组织、管辖境地及人选的决定》,决定“将晋察冀、晋冀鲁豫两解放区合并为华北解放区,两中央局合并为中共中央华北局,刘少奇兼任第一书记;两边区政府合并为华北联合行政委员会,董必武为华北联合行政委员会主席”,⑩从组织上建立起了党的机构和行政机构。合并目的非常明确,即以华北为基础,为建设新中国做准备。1948年5月20日,刘少奇在中共中央华北局会议上明确指出,“我们现在建设的各种制度将来要为全国所取法。中央工作主要是华北局工作,华北工作带全国性意义。我们从陕北出发,落脚华北,今天又从华北出发,走向全国。”(11)

   华北解放区党的组织和行政机构建立以后,立法机构的建设也随即展开。1948年8月7日至19日,华北临时人民代表大会召开,为人民代表大会制度的形成积累了宝贵经验。此次大会出席的代表有工人、农民、革命家、妇女、工商业家、自由职业者、新式富农、社会贤达、开明绅士以及民主同盟盟员、少数民族和国统区人民团体代表共541人。董必武说:“华北临时人民代表大会将成为全国人民代表大会的前奏和雏形。”(12)对于临时人民代表大会召开的政治历史意义,他指出,“二十世纪是人民的世纪”,“我们现在的人民代表大会,正体现了二十世纪是人民的世纪”。董必武将人民代表大会与各解放区的参议会进行比较,在组织构成和职权上作出了制度性界分。(13)他说,人民代表大会制度表明解放区的政权是“人民政权”,“人民的选举权利受到充分的尊重”,“华北解放区已基本上完成了土地改革”,“生产关系改变了”。(14)这次大会不仅讨论和确定了华北的重大任务,还听取了晋察冀行政委员会和晋冀鲁豫边区政府的工作报告。这些议程表明,权力机关与行政机关的组织关系已经厘清,并获得了制度化建构。华北临时人民代表大会还开展了丰富的立法实践,通过的《华北解放区施政方针》《华北人民政府组织法》为解放区确立了基本制度框架;通过的《村县(市)人民政权组织条例》《农业税则》等法规规章在基层组织建设和土地改革中发挥了重要作用,也为其他解放区所仿行。华北的基本政制框架,显然区别于陕甘宁边区时期国共合作模式,也不再是陕甘宁边区抗战时期的“三三制”,而是将来“五四宪法”所要确定的政体形式人民代表大会制。(15)

   (三)政府委员会体制

   1949年9月通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》《中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议组织法》,这三部法律文件具有举足轻重的地位,被认为是中华人民共和国立国的法律基础。(16)《共同纲领》确立了国家政权基本形式,即人民代表大会制度,但由于普选条件还不具备,人大制度并未在全国实际建立。因此,尽管确定“国家最高政权机关为全国人民代表大会”,《共同纲领》还是将全国人民代表大会行使的最高国家权力授予给中国人民政治协商会议,将闭会期间类似于全国人大常委会的权力授予给中央人民政府,使中央人民政府成为闭会期间“行使国家政权的最高机关”。政府行使权力采取“委员会制”。周恩来在《关于人民政协的几个问题》的报告中解释,“根据我们民主集中制的组织系统,在人民代表大会闭幕期间的最高权力机关,是中央人民政府委员会”,“对工作的经常指导,又是集中在由民主方式产生出来的主席身上”,“主席下面的组织,首先是政务院,其他还有人民革命军事委员会,最高人民法院和最高人民检察署”。“最高人民法院和最高人民检察署,受中央人民政府委员会的领导”。(17)也就是说,《共同纲领》确立的是议行高度合一的“大政府”“委员会”制。这种组织制度以具有行政机构性质的中央人民政府作为最高机关,实施主席领导下的政务、军事、司法负责制,理论上有利于从法统上彻底摧毁旧制度的影响,重建一套具有新民主主义性质的政权结构和意义体系。(18)

对于地方,各级人民代表大会闭会期间,各级人民政府为行使各级政权的机关。(19)1949年12月16日中央人民政府政务院第十一次政务会议通过《大行政区人民政府委员会组织通则》,规定各大行政区人民政府委员会根据并为执行《共同纲领》、国家法律、法令、中央人民政府委员会规定的施政方针、政务院颁发的决议和命令,有权对所属各省市转发政务院的决议和命令,并在其职权范围内发布办法决议和命令,并审查其执行;有权拟定与地方政务有关的暂行法令条例,但需要报告政务院批准或备案;政务院于1950年公布的《省人民政府组织通则》第四条第三款规定,省人民政府委员会在中央人民政府政务院或大行政区人民政府委员会的直接领导下,有权拟定与本省政务有关的暂行法令条例,报告主管大行政区人民政府转请中央人民政府政务院批准或备案;政务院于1950年公布的《市人民政府组织通则》第四条第三款规定,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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