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周尚君:中国立法体制的组织生成与制度逻辑

更新时间:2021-05-18 13:38:40
作者: 周尚君  
在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行;民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例;就地方行政机关而言,省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。

   2015年3月15日,第十二届全国人大第三次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,分别赋予设区的市人大及其常委会、市人民政府以地方性法规制定权和地方政府规章制定权。修改后的立法法对地方立法权主体进行了下沉扩容。设区的市的人民代表大会及其常务委员会可根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规;省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。修改后的立法法将地方立法权主体由“较大的市”下放至“设区的市”,极大增加了享有地方立法权的主体数量,推进地方立法进入全面发展时期。(33)

  

  

   三、中国立法体制的“一元”与“多层”

   我国一元多层立法体制是立法领导权的统领性、地方立法权相对国家立法权的从属性以及地方立法权的多层级性等属性结合而成的。其中,中国共产党对立法工作的统一领导,是立法领导权统领性的根本体现。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导,把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”当前我国正处于亟需通过立法做好顶层设计、用法治方式推动改革发展的关键时期。在实际工作中,中国共产党主要是通过制定大政方针、提出立法建议等方式对立法工作进行领导。(34)中国共产党对立法工作的领导不是直接以党的命令来指挥国家机构,更不是用党的组织替代这些机构,而是通过一系列政治的、思想的和组织的建制与运作机制来实现的。(35)例如,2016年中共中央专门修订出台了《关于加强党领导立法工作的意见》,建立健全了重大立法项目和立法中的重大问题向党中央请示报告制度,重要法律的起草修改和立法工作中的其他重大事项,都及时向党中央请示报告,并将党中央的指示要求认真贯彻落实到立法工作中,形成了立法工作重大立法项目和重大问题向党中央请示报告的常态化、制度化工作机制。

   (一)党政体制对立法体制的统合

   在一元多层立法体制中,党政体制对立法体制的统合与塑造是当代中国立法体制的首要特征。就党的组织和人大关系而言,党对人大的工作实行政治领导,党又在由宪法和法律规定的范围内活动。无论是中共中央与全国人大常委会的关系,还是地方党委与地方人大常委会的关系,党都对国家政权机关的立法活动实施政治上、思想上和组织上的全面领导。这主要体现为:一是人大常委会党组向同级党委报告工作的制度。例如,2017年1月10日,中共中央政治局常务委员会召开会议,听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报,听取中央书记处工作报告。人大常委会党组同时是人大常委会内部的领导集体,将通过讨论、决定将党的主张以适当的程序和方式转化为权力机关意志。二是中国共产党党员在全国和地方各级人民代表大会和它的常委会中都占大多数,其他非中共人士也普遍拥护中国共产党。三是在各级人大开会期间,大会和各代表团都成立了受同级党委领导的临时党组织。

   就党与行政机关的关系而言,中共中央特别是中央政治局与国务院历来存在着密切的领导关系。长期以来,以中共中央和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅的名义,党政两家合署重要文件或重要通知的现象一直常见。(36)例如,《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(2018年1月2日)、中共中央办公厅、国务院办公厅印发《推进互联网协议第六版(IPv6)规模部署行动计划》(2017年11月26日)。在行政机关制定行政法规时,中国共产党可以通过行政机关内部的党委或党组实现对其立法工作的领导。就中央军委而言,因为中央军事委员会既是中国共产党中央军事委员会,也是中华人民共和国中央军事委员会,它的组成人员一身二任,实行“一个班子、两块牌子”。因此,中国共产党对于制定军事法规实施直接领导。

   我国的政治协商制度在立法活动中也发挥着重要作用。参与国家的立法协商,是政治协商会议的一项重要职能,是政治协商的基本内容和我国立法民主化的重要表现。(37)政协党组是同级党委在政协设立的领导机构,党委与同级政协党组是领导与被领导关系。各级政协党组会积极将政协工作纳入党委工作全局,执行政协党组向党委汇报制度。可见,“党政体制”中的“政”既包括政权、政府,又包括政协、政法以及担负着一定“政治任务”的人民团体等。而这种广义的“党政体制”实现了对包括立法体制在内的政治体制的统合。

   (二)国家立法权对地方立法权的统领

   国家立法权对地方立法权的统领表现在两个方面:一是中央享有地方不能享有的专属立法权。修改后的立法法规定了包括国家主权的事项、各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权、民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度、犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚等只能由法律规定的事项。这些涉及国家政治、经济基本制度的事项,实行法律绝对保留制度,只能由中央制定法律,体现了国家立法权对于地方立法权的统领。二是国家立法权可以对地方立法权进行监督。享有立法权的下级机关所制定的法律,都需要报请上级机关批准。立法法规定,设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查;自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效等。立法法第九十八条、一百零四条分别规定了针对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章以及最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释的备案审查制度;此外,《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》《法规规章备案规定》《司法解释备案审查工作程序》等也详细规定了相应的备案审查制度。根据立法法第九十九条、第一百条和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十二条、第三十三条的相关规定,有关国家机关或社会团体、企业事业组织以及公民如果认为某部法律同宪法或者法律相抵触的,还可以向相应机构提出进行审查的建议。根据立法法第九十六条、第九十七条和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十九条、第三十条以及第三十三条,享有国家立法权的机关有权撤销或者改变相应下级制定的不适当的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。

   地方立法权对国家立法权而言居于从属地位。一是多数地方立法大多是对中央立法的具体化。目前,地方立法的类型中,实施性立法占比很大。其目的就是把相对原则和粗线条的国家法律细化,即根据本行政区域的实际情况,细化、执行、落实法律和行政法规的规定。(38)相对而言,这部分法律创新性不高,起着实施细则的功能。二是地方立法对中央立法的补充或者变通。如立法法第七十五条第二款规定,自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。三是地方立法权的相对自主性。我国地方立法权的自主性而言,因为中国的中央与地方关系,与联邦制中的联邦与地方关系不一样,所以中国的地方立法权的自主性与联邦制下的也不一样。我国地方立法的自主性是一种“相对”自主性,受到中央约束,中央有终局决策权,地方立法要服从和统一于国家立法。我国立法法也规定,立法应当维护社会主义法制的统一和尊严。

   (三)立法体制中的多层级性

   国家立法权内部存在层级性。国家立法权内部有五种具体的立法权,分别是国家最高权力机关的立法权、国家最高行政机关的立法权、国家最高军事机关的立法权、国务院所属部门的立法权、中央军委各总部的立法权。对此,立法法第七条规定,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权;第六十五条规定,国务院根据宪法和法律,制定行政法规;第一百零三条第一款规定,中央军事委员会根据宪法和法律,制定军事法规;第八十条规定,国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章;第一百零三条第二款规定,中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队,可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令,在其权限范围内,制定军事规章。

   地方立法权多层级性是一元多层立法体制的重要表现。地方立法权又分为四种具体的立法权,分别是:省级立法权(含少数民族自治区的立法权)、设区的市立法权(含少数民族自治州的立法权)、各军兵种、军区立法权、特别行政区立法权。就前三者,立法法第七十二条第一款规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规;第七十二条第二款规定,设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规;第五款规定,自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权;第一百零三条第二款规定,中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队,可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令,在其权限范围内,制定军事规章。就特别行政区立法权而言,我国宪法以及港澳基本法都有相关规定。(39)

  

  

   四、一元多层立法体制的制度逻辑

   一元多层立法体制的形成有其自身独特的历史渊源和制度逻辑。解释这一体制,需要深入探究其背后的实践逻辑及其行为后果。中国的国家治理面临着一个重要挑战就是治理规模及其由此所产生的治理负荷,从治理规模来审视,“思考中国治理的一个更为合适的参照框架,可能是将整个欧洲纳入一个一统治理制度之中所面临的挑战”(40)。可以说,超大型统辖规模及沉重的治理负荷是包括立法体制在内的中国国家治理体系所面对的基本事实和逻辑起点。因此,1949年3月当党的工作重心即将由农村转移到城市,直接面临全面的国家治理时,毛泽东就在中共七届二中全会上要求中国共产党和党的革命武装,“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”(41)。“进城”对于中国共产党而言意味着双重考验,它不仅仅要求武装进驻,更需建立起全新的国家治理体系并推动其持续运转、有效运作。

   (一)结构逻辑:整体性与局部性相统一

结构逻辑实际上是结构的一体性逻辑。新中国成立前夕,共同纲领对中央与地方关系做出了专门规定,为央地关系设定了统一性、整体性之下的、灵活性、局部性这一主基调。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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