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周尚君:中国立法体制的组织生成与制度逻辑

更新时间:2021-05-18 13:38:40
作者: 周尚君  
市人民政府委员会在其上级政府领导下,有权拟定与市政相关的法令条例,报告上级人民政府批准施行;政务院于1950年公布的《县人民政府组织通则》第四条第三款规定,县人民政府委员会在省人民政府委员会的领导之下,有权拟定与县政有关的单行法规报请省人民政府批准或备案。另外,针对民族自治地方立法,中央人民政府于1952年颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第二十三条规定:“各民族自治区自治机关在中央政府和上级政府法令所规定的范围内,依其自治权限,得制定本自治区单行法规,呈报上两级人民政府核准。”这一规定确立了从基层的民族自治乡以上,各级民族自治机关有权制定单行法规。

   中央人民政府委员会成为行政兼具立法职能的广义政权机关。根据1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》,“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间,中央人民政府为行使国家政权的最高机关”。同时《中华人民共和国中央人民政府组织法》第二条规定:“在普选的全国人民代表大会召开前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定中华人民共和国中央人民政府组织法,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权。”从组织关系上看,中央人民政府既是国家行政机关,又行使国家权力机关职能,其中包括立法职能。中央人民政府委员会可依据共同纲领“制定并解释国家的法律,颁布法令”。从国家制度框架形成的稳定性看,这个阶段“行政兼立法”的体制具有明显过渡性质。

  

  

   二、立法体制的生成与调适

   1952年底,全国的军事行动已结束,土地改革基本完成,民主改革取得积极进展,社会趋于稳定。按照《共同纲领》规定的程序,1952年12月24日,中共中央向全国政协提议,由全国政协向中央人民政府委员会建议:1953年召开全国和地方各级人民代表大会并制定宪法。1953年1月13日,中央人民政府委员会决定成立宪法起草委员会,负责宪法起草工作。宪法起草委员会由33人组成,除中共委员外,民革、民盟、民建各2名,其他民主党派和人民团体各1名,毛泽东任主席,李维汉任秘书长。另外,还成立了宪法研究小组,由陈伯达、胡乔木、董必武、彭真、邓小平、李维汉、张际春、田家英等八人组成。1953年5月至1954年8月,全国范围内的人大选举工作全面展开,全国各省、自治区、直辖市普遍召开了普选的地方各级人民代表大会,实现了地方基层政权的民主化。(20)1954年9月20日,第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》,即“五四宪法”。刘少奇在介绍宪法草案时说:“经过建国后五年的努力,新民主主义革命的胜利以及向社会主义社会过渡的目标的确立,使我们有完全的必要在共同纲领的基础上前进一步。”(21)

   (一)高度集中的一级立法体制

   “五四宪法”确立的立法体制一改之前分散立法的状况,确立了立法权高度集中的一级立法体制。“五四宪法”第二十二条规定:“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”第二十七条第(一)(二)款规定,全国人大有权“修改宪法”,“制定法律”。第三十一条第(三)(四)(六)(七)款规定,全国人大常委会有权“解释法律”“制定法令”“撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”“改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”。也就是说,全国人民代表大会是唯一拥有国家立法权的机关,有权修改宪法和制定法律;其常设机构全国人大常委会没有立法权,但拥有法律解释权、法令的制定权、撤销国务院有关决议和命令的权力、改变或撤销地方决议的权力;最高国家行政机关国务院则只有制定行政措施的权力;省、自治区、直辖市的国家权力机关只有制定决议的权力。

   之所以建立高度集中的一级立法体制,与1950年以后中央大力开展反分散主义有关。1950年9月,毛泽东在批阅公安部部长罗瑞卿关于全国经济保卫工作会议总结时作出了措辞严厉的批示:“保卫工作必须特别强调党的领导作用,并在实际上受党委直接领导,否则是危险的。”(22)这份批示送刘少奇、周恩来、董必武阅后交给罗瑞卿。而此前的9月13日,毛泽东就检查督促中央政府各部门向中共中央报告工作问题,曾致信周恩来强调反分散主义。1953年初因执行“新税制”而引起市场一定程度的混乱以后,毛泽东再次严厉指出这是脱离党中央领导的分散主义所致。1953年3月10日,中央印发了由政务院牵头起草的《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》,建立起党的归口管理体制。(23)在此背景下,“五四宪法”制定的目标之一就是“必须建立高度统一的国家领导制度”(24)以及有利于实现全国人民代表大会“完全统一地行使最高的国家权力”(25)。

   然而,“五四宪法”所确立的一级立法体制使立法权过度集中,在实践中困难重重。“中央有些部门把过多的事务抓到自己手里,对地方限制得过死,忽视地方的特殊情况和特殊条件,应当同地方商量的事也不同地方商量;有些部门还发出许多形式主义的公文和表格,给地方压力很大。”“不可能设想:在我们这样大的国家中,中央能够把国家的各种事务都包揽起来,而且样样办好。”(26)由此,中央开始根据实际需要对立法体制作出适当调整。1955年7月,第一届全国人民代表大会第二次会议通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》。该决议指出:“随着社会主义建设和社会主义改造事业的进展,国家急需制定各项法律,以适应国家建设和国家工作的要求。在全国人民代表大会闭会期间,有些部分性质的法律,不可避免地急需常务委员会通过施行。”(27)为此,全国人大授权常务委员会依照宪法精神、根据实际需要,适时制定部分性质的法律,即单行法规。1959年,为适应社会主义改造和社会主义建设事业发展需要,第二届全国人民代表大会第一次会议进一步授权全国人大常委会,可以在全国人民代表大会闭会期间,根据情况的发展和工作需要,对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,作出新的规定。通过两次授权,全国人大常委会具备了单行法规制定权、法律修改权。但是,由于后来我国民主法制建设进程受阻,此次授权并未实际执行,全国人大常委会也并未制定法律,仅仅通过了一些决议、决定。关于地方立法,“五四宪法”仅规定了自治区、自治州、自治县的自治条例和单行条例制定权,其他地方并无立法权。1956年,毛泽东在《论十大关系》中强调:“我们的宪法规定,立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束。”(28)《论十大关系》对于扩大地方权力,激发地方积极性具有重要意义。但随着大规模的“反右斗争”在全国范围展开,直至后来“文化大革命”爆发,地方法制建设陷入停滞。

   (二)一元多层立法体制的形成

   1978年12月13日,邓小平在中央工作会议闭幕会上发表重要讲话,提出“为了保障人民民主,必须加强法制。必使民主制度化、法律化”(29)。时任全国人大常委会委员长叶剑英要求:“研究拟定或者修改刑法、刑事诉讼法、民法、婚姻法和各种经济法规等等。”(30)1979年7月,第五届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》等七部法律。其中,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确提出了省级地方立法权。第六条规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在和国家的宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制订和颁布地方性法规,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”第二十七条又规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间,根据本行政区域的具体情况和实际需要,在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制订和颁布地方性法规,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”由此,省级人大及其常委会享有了地方性法规的立法权,这是中国立法体制上的重大突破,开启了向地方放权的立法改革新时期。

   《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》制定以后,1982年、1986年、1995年、2004年、2015年,全国人大及其常委会五次对其进行了修正,使地方立法权主体不断扩容。地方组织法把地方性法规制定权逐步扩大到省级政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会。在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,可以制定和发布适用于本地区的地方性法规,并报全国人大常委会和国务院备案。省、自治区人民政府所在的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会,也可以制定地方性法规,经省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行,并由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和地方性法规,制定地方政府规章。根据宪法、组织法和民族区域自治法的规定,民族自治地方有权根据当地政治、经济、文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区人民代表大会制定的自治条例,报全国人大常务委员会批准后生效;自治州、县人大制定自治条例和单行条例,报自治区人民代表大会常务委员会批准后生效。

   当代中国立法体制基本框架是“八二宪法”所确立的。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国宪法》,又称“八二宪法”。在立法体制上,“八二宪法”表现为三个方面特征:一是确立了全国人大的“刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”的国家立法权以及全国人大常委会的“应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”的国家立法权;二是确立了国务院制定行政法规的行政立法权;三是确立了省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会的地方立法权,即在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。由此,根据“八二宪法”的规定,全国人大和全国人大会常委会都是行使国家立法权的机关,都可以制定法律。全国人大常委会有权制定和修改应当由全国人大制定的法律以外的其他法律,在全国人大闭会期间,有权对全国人大制定的基本法律进行部分补充和修改,但不得与该法律的基本原则相抵触。宪法规定了国务院享有行政法规的制定权,同时可以依法行使授权立法权,即由全国人大及其常委会根据需要,授权国务院对某项经过批准颁布的法规进行部分修改、补充;可以制定有关条例,并以草案形式发布试行。

   (三)立法权的主体扩容

立法法以专门法形式进一步确立了我国一元多层立法体制。(31)2000年3月15日,第九届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》,详细规定了法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章的立法权限与立法程序。立法法坚持法律保留原则和优先原则的统一。法律保留即社会生活中某些最重要的事项,只能由法律规定,其他任何法的规范都无权规定;法律优先即在多层立法情况下,法律处于最优地位,其他法的规范都必须与之保持一致,不得抵触。(32)在国家立法权方面,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权;国务院根据宪法和法律,制定行政法规;中央军事委员会根据宪法和法律,制定军事法规。在地方立法权方面,就地方立法机关而言,省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规;较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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