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刘尚希:对城镇化要有新认识

更新时间:2021-05-16 23:28:10
作者: 刘尚希 (进入专栏)  

  

   我国要走新型城镇化道路,必须先对城镇化有一个新的认识。城镇化是一个经济、社会复合转型的过程,是人类社会文明进化的一个必经阶段。如果把人类社会比作一个有机体,那么城镇化就不只是社会这个有机体发生的种种物理性变化,如空间状态的改变,而且还包含着种种聚合、分解和再聚合的类似化学变化的过程,会给这个社会带来许多不曾有的新东西,包括经济的、社会的、文化的、生活的、交往的、观念的各式变化。

   改革开放以来,市场化和工业化推动了劳动力向城镇流动

   农业社会基本上是一个静态社会。土地是基本生产资料,各种生产要素都以土地为中心,附属于土地之上,包括劳动力在内。土地的基本属性是不能流动,能变化的只是其所有权或产权。除非出现重大自然灾害、战争,人口与劳动力的分布因依附于土地而定格。

   改革开放之前,我国实行了由国家推动的工业化,但由于采用计划经济体制,工业化并未引发劳动力和人口的自由流动,城乡之间、区域之间的生产要素流动,包括劳动力在内,都是由国家计划控制。以农民为主的社会结构,再加上实行计划经济,使得整个社会的人口流动处于凝固状态。改革开放之后,由市场推动的工业化完全改变了这种状况。尽管户籍制度30多年来未有变化,但劳动力和人口的流动性已极大地增强了。现在规模达到2亿多人的农民工,成为我国社会最大的流动群体。从人口规模来看,这相当于世界上一个大型国家在不停地漂移。

   市场化和工业化推动的主要是作为生产要素的劳动力在流动,其目的打工赚钱,然后回家盖房子、添置新家具,改善全家人的生活。东部沿海地区快速推进的工业化引发了大量劳动力需求,中西部农村甚至包括一部分城市的大量劳动力,源源不断地流向沿海地区。珠三角、深圳是我国最典型的由流动劳动力支撑的发达地区。市场化、工业化带来的是要素流动,劳动力也只是其中一种,以家庭为中心的人口布局依然是原有的格局。农民工只身外出打工这类属于经济要素的流动,尽管也给社会管理带来了许多难题,但以家庭户籍为基础的整个社会体制,尤其是公共服务的供应体制并未受到严重的冲击。

   我国城镇化进入一个新阶段:作为生产要素的劳动力城镇化转向以人口、家庭为主的城镇化

   随着劳动力流动的深度、广度不断强化,人口的流动、家庭的迁徙,就日益成为越来越多农民工的迫切要求。对农民工而言,城镇不仅是打工的目的地,而且成为生活定居的目的地。这给按照户籍人口来提供公共服务的体制带来巨大挑战。随着以城镇为定居目的地的人口以及家庭流动的到来,真正的城镇化拉开了大幕。其背后的真正导演是第二代农民工,他们不再想继续父辈候鸟式的生活。第一代农民工提高了统计意义上的城镇化率,他们中的大多数并未想异地安家落户,落叶归根是他们大多数人的想法,未曾奢望打工地的城镇政府能给他们提供公共服务。30多年来日渐扩大的农民工潮,在不断地冲击着以静态人口分布为基础设计的体制,也冲击着过去那种主要由作为工业化要素的农民工构成的“半拉子”城镇化。

   我国的城镇化进入了一个全新的阶段:作为生产要素的劳动力城镇化转向以人口、家庭为主的城镇化。这意味着新阶段的城镇化,不只是要提供劳动岗位,更要提供作为城市居民生活的所有条件和公共设施以及公共服务,包括住房、学校、医疗机构以及社会保障等等。农民不只是为打工而进城,而是举家迁徙进城,正式成为城镇居民,这才是真正的城镇化,也是我国30多年来的新城镇化的开始。

   城镇化导致社会动态化、复杂化

   从过去的静态社会变成一个动态社会,使经济、社会的复杂性、不确定性呈指数化扩大,蕴含着各种各样的公共风险。

   从经济领域来观察,劳动力在城乡之间、区域之间的流动性增强,使劳动力市场的不确定性扩大。与其他要素市场相比,劳动力市场的自由化程度在我国是最高的,无论是存量劳动力,还是新增劳动力,几乎完全由市场来调节。这扩大了劳动者的个体自由,但劳动力供应与需求之间的不确定性也就随之扩大了。农民进城找工作,往往是盲目的,主要的信息来源是同乡,事先能否找到工作并不确定,工作是否如意、薪酬是否如愿更是不确定。对于招工的企业来说,也不知道是否能有合适的人应招,企业需要的劳动力实际上也处于不确定状态。在劳动力供应十分充足,且产业层次低,对劳动力素质要求不高的情况下,也许问题还不明显。而一旦劳动力供应减少,而企业恰巧又要转型升级,需要高素质工人、技术工人,在这种情况下,企业招工难就会凸显出来。

   如果产业结构的调整变化受制于劳动力,则会带来双重风险:产业转型升级受阻和出现结构性失业。这会给城镇化带来双重压力:产业支撑力弱导致的经济压力和失业人口增加导致的社会压力。这很可能把城乡二元化转变为城市居民的二元化,进城农民变成城市贫民,甚至由此出现城市贫民窟。在印度、巴西等发展中国家,这种城市二元化已成为前车之鉴。

   再从社会的视角来观察,人口流动、家庭迁徙,农民变市民过程中导致的不确定性会进一步放大。农民变市民,有点类似于化蛹为蝶的蝶化过程,其中有太多不确定性和风险。这不仅对农民个体来讲是如此,对整个城镇化而言,也是如此。因不确定性和种种风险,会使这个过程变得十分复杂,非常艰难。不难想见,城镇化较之于工业化,其不确定性、复杂性以及风险都要大得多。

   我国的城镇化实际上走了一条双轨制之路。因户籍的不同,在城镇生活和工作的人被人为地划为两类:非农人口与农业人口。即使是一个家庭,也可能出现“一家两制”。在公共服务的待遇上,如上学、就医、社保、就业、失业等方面,都是两种待遇。在城镇人口的统计上看不出来的差别,在现实的城镇化过程中一直存在。随着城镇化率的不断提高,享受不同待遇的两类城镇人口规模都在扩大,尤其是属于农业户籍的城镇人口规模更是显著增加。2011年城镇人口规模6.9亿,城镇化率达到51.27%,而其中属于农业户籍的城镇人口大约有2亿人。按照现行的公共服务供应体制,他们只属于统计意义上的城镇人口,仍不是真正的市民。这种状况再延续下去,城镇化将会复制城乡的二元化,社会摩擦和冲突将会不断增加。城乡二元化,若是再叠加城市二元化,社会领域的公共风险将会显著扩散。

   城镇化是经济、社会发展的机遇,更是对公共治理能力的挑战

   我国的城镇化不是“单边选”,要么彻底进城,要么留在农村,而是“双边选”,既期盼城镇的公共服务,也舍不得农村的土地和财产。一些地方政府为了加快城镇化速度,实行农民放弃土地、宅基地换取市民身份等政策。这也可能加剧社会公共风险。在允许农民进城进行“尝试性”反复选择的过程中,土地制度如何改革面临一系列的难题。如果农民不放弃土地、宅基地进城,城镇化空间将受到限制;若是农民“裸身”进城,即使是拿到了一笔丰厚的补偿金,一旦社会保障、就业服务等公共服务跟不上,则会导致城镇人口的分化,形成新的社会鸿沟,影响社会稳定。

   而农民变为市民不只是空间上的、制度上的,更需要观念、行为方式、生活方式上的转变,这样才能融入城市文明。而这个过程恐怕不是一代人能完成的,也许要经历两代、三代。就此而言,城镇化不是靠政府努力就可以加快的,有一个自然的过程。

   城镇化使社会日益复杂化、动态化,不确定性和公共风险也由此扩大。各种体制的改革以及各项改革之间的衔接匹配,资源、环境的承载能力,以及与社会大众的期待相吻合,如此等等,任何一个方面出现偏差或不到位,都将使城镇化走向反面。

   在二十一世纪,中国的城镇化是改变世界的重要力量。对我国而言,城镇化是经济、社会发展的机遇,更是对公共治理能力的挑战。

   阅读延伸:城镇化的六个特征

   一是集中化。形成城镇的过程,是人口、生产要素、生产、交换与贸易以及居民生活的集中过程。没有集中化,就没有城镇化。

   二是组织化。与乡村生活相比,城市生活需要把生活的各个元素重新组织。这个组织化的过程,既体现在生活方面,也反映在生产方面;既蕴含在经济方面,也存在于社会方面。

   三是规模化。在集中化和组织化的基础上,还会产生一种新现象,即规模化。可以形成规模,降低成本、提高效率,形成规模经济。

   四是公共化。这是城镇化的本质。城市文明区别于乡村文明的地方,就在于公共化程度的不同。例如集中居住,就产生了公共空间问题。人们之间交往也变得公共化,乡村社会的那种随意性、私密性以及基于血缘关系而展开的交往关系基本终结。电话、短信、电邮等等交往工具都是公共化的内容。

   五是便利化。生产、生活的不便利,是传统乡村社会的一个基本特征。而城镇化则意味着便利化。“自来水”的这个称谓最直观地表达了城镇的便利化。

   六是人性化。城镇化过程是人在更大程度上摆脱自然束缚的过程,也是更大程度地实现人的解放、人的自由全面发展的过程。从粗野走向文明,城镇化是人类文明进程中的一个重要驿站。人性化,一方面,使自然更加人化,更符合人的需要和发展;另一方面,使人与自然在一个更高的层次上更加融合、更加和谐,而不是对立。

  

   北京日报2012-10-15

  

  


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