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刘尚希:公共产权问题需要系统法律规制

更新时间:2021-05-16 23:21:55
作者: 刘尚希 (进入专栏)  

  

   产权制度是现代国家制度的基础。它不仅构成国家基本经济制度的核心,也是决定财政制度形态的关键。以公有制经济为主体,多种所有制经济共同发展,这是我国基本经济制度的内涵。这意味着,在我国的社会产权结构中,公共产权是主体。尽管在流量层面,如国民生产总值中民营经济占比重超过60%,但在存量层面,如在包括土地、矿产等自然资源的国民财富中,公共的依然占主体,或者国有,或者集体所有。从经济学维度来观察,在这种社会产权结构中,大量生产要素是公共的。在分配原则转向与市场经济要求相吻合的按要素贡献分配原则下,社会中应有大量公共性的要素收入,或归于国家,或归于集体。从传统理论来观察,生产资料公有制,即使在市场经济条件下,也应是有利于分配公平的。而现实的状况却是相反。一方面,我国坚持公有制经济为主体,另一方面,却出现了日益严重的分配公平问题。不仅如此,从财政的视角来看,公有制经济未在财政上充分体现出来,除了地方财政拥有较多的国有土地出让收入等公共产权收入之外,财政整体上是以税收为主的。所有者放弃了大量的要素收入,或用来招商引资,或因资本与公权相勾结,本来公共的收入隐性地以各种方式落入了少数人的腰包,使这些人加速成为社会的富裕阶层。“清费立税”一直是上个世纪90年代“费改税”以来坚持的原则,治理乱收费是正确的,若转向“唯税论”,无疑会使财政制度变迁与产权制度脱节。照理来说,我国存在“所有者国家”与“税收国家”并立的经济基础,而现实的变化却在向“税收国家”演变。上层建筑的变化与经济基础的存在是背离的,这在财政上得到了明显的印证。在我国现实条件下,这种背离蕴藏着相当大的公共风险——加速贫富分化。

   在我国,国家的财政收入被区分为税收收入与非税收入两大类。在理论研究中,以税收作为国家财政主要来源的国家被称为“税收国家”,税收国家通常是在私有制经济基础上发展而来的,征税权与私人产权之间必须取得某种平衡,宪政与法治原则是税收国家所认可的基本规则。而以国家所有权收益作为国家财政主要来源的国家被称之为“所有者国家”,所有者国家是以公有制经济为基础的,生产资料被国家和集体占有,个人仅仅拥有少量的消费资料。在当今世界,没有纯粹的税收国家和所有者国家。经过改革开放,我国走向了混合所有制经济,公所有权与私所有权通过产权的结构化日渐混合运行。源自于公所有权的公共产权收入,是我国非税收入的主要组成部分。公共产权不同于国家的征税权,它是国家基于公共财产所有者的身份通过产权交易或营运而取得的各种收入。

   税收具有强制性特征,其所以如此,是因为税收在本质上是基于国家的征税权而对产权主体财产的依法剥夺。从历史渊源看,税收从来都是针对私有制的产权主体而言的。在计划经济时期,税收日益被淡化,甚至一度被取消,就是缘于当时私有制经济的消失。当公有制经济成为清一色的时候,税收存在的经济基础不复存在,“税收国家”渐渐隐去,“所有者国家”走上前台。这意味着财政主要来源从强制性的“税收”变为基于财产关系的产权“收益”。我国市场化改革以来,税收日渐成为主要的财政来源,不是因为税收更加“规范”,而是因为经济基础发生了变化,民营经济得到快速发展,非国有产权日益扩大,国家“征税权”的运用就成为不可避免的事情。当国家的征税权从企业向居民家庭扩展的时候,往往伴随着国家与个人关系的调整变化,民主与监督的需求就会凸显出来,对征税权的制约也会同时强化。近几年来,我国民众对税收关注度的提升是与此相关联的。西学东渐,财政理论也不例外,在财政收入筹集上,日渐偏好税收,非税的收入形式渐渐地被打入另册,压缩其存在的空间。而我国一个最大国情是,基本经济制度与国外市场经济国家不同,公共产权广泛存在,其固有的“收益权”一旦隐性放弃,其对分配产生的影响远远超出了市场竞争所带来的“马太效应”。我国当前面临的分配困境与此是密不可分的。

   国家以公共财产所有者的身份占有社会财富并广泛参与经济生活的情况多见于实行社会主义经济制度的国家,公有经济、公共产权在社会主义经济制度中具有崇高的法律地位。然而,从对财政收入的贡献来看,则不尽然。一方面,公共产权收入对财政收入的贡献极为有限;另一方面,国家对公共产权收入征集的态度并不像针对私有经济主体的征税那样严格,这与公共产权在全社会财富中的占有状况极不匹配。改革开放35年来,国家对于公共产权问题缺乏系统的法律规制,在公共产权的结构化、市场化过程中已经滋生了大量的腐败、权力滥用和国有财产流失等现象。从长期看,如果这种状况不能得到纠正,社会公正、经济转型及中国特色社会主义制度建设的实践都可能因为公共产权收益隐性放弃导致分配问题恶化而毁于一旦,这种潜在风险正在日益显性化。

   对于公共产权的收入问题,目前在国内学术界少有人问津。土地财政引起社会广为关注,实质上是公共产权收入的形成与分配问题,但大多注重表象,与房价关联在一起,简单归结为地方政府的一种牟利行为。至于基本经济制度衍生出来的公共产权收入至今仍未纳入理论的视野,即使涉及到的诸如土地、矿产、国企等公共产权收入的研究,也是基于政策的考量和局限于某一方面,缺乏着眼于整体的深入的基础性研究。公共产权收入是以公有制经济为特点的中国特色社会主义经济制度中的一个核心问题,许多理念和原理性的问题还未解决。摆在读者面前的《公共产权收入问题研究》填补了我国这方面研究的不足,尤其在公共产权收入及其公共性的基础理论与实证研究方面具有一定的开拓性与创新性。

   从理论层面看,在比较马克思主义产权理论与新制度经济学产权理论的基础上,该书剖析了公共产权的概念,分析了公共产权的产生、壮大或消亡的内在的“国家理性”,认为在公共(社会)理性不断发育的时代,国家理性必须回应来自社会公众的(公共理性)诉求。为此,需要重新解释和定位公共产权存在的价值、目的和方式,必须证明“社会以国家为媒介对公共产权的占有是为每一个社会成员的自由与发展创造条件的占有”,从而用基于公共产权所有者身份所取得的收入回馈民众以彰显公共产权内在的公共性。

   《公共产权收入问题研究》一书提出应当在税收之外更加重视公共产权收入在国家财政收入中的地位。公共产权收入与税收收入并立存在的公共性,是有待于深入研究的重大课题。税收是国家占有的社会资源,除了用于当期公共消费的那部分之外,税收用于公共投资同样会形成公共产权。是更多地依靠税收来扩大财政规模,还是通过税收的使用——公共投资形成的公共产权来取得相应的收入,并不是一个非此即彼、黑白分明的问题,二者可以包容,在不同条件下权衡选择。世界上的国有化、私有化运动都不是直线式的,而是圆周式的循环。税收国家、所有者国家,这两者更像是钟摆的两极,现实的运动总是在这两者之间。风险社会的来临,推动财政规模扩大,著名的“瓦格纳定律”对此做了实证描述。从财政规模占国民生产总值的比例来看,发达国家比100年前至少提高了30个百分点。所谓的福利国家,不过是收了更多的税收,更多地用在当期的公共消费。北欧国家近一半的GDP交给了政府,私人产权差不多是在给国家“打工”。税收强化了私人产权的公共性。而所有者国家意味着税收更多地用在公共投资上,税收扩大了公共产权,同时也可能弱化税收对私人产权的未来负担。从动态的历史过程来看,财政是不同产权之间的转化器,也是历史存量与当期流量的黏合剂。所有制、产权制度、分配制度、财政制度都是公共性的载体,其作用如何发挥依特定历史阶段的公共风险而定。

   总体而言,该书对于我国公共产权和国家所有权的相关学术研究和法治实践具有重要的参考价值,值得一读。从我国全面深化改革、发展混合所有制经济的背景来看,产权制度还是一个新课题,尤其是对于公共产权领域的很多问题还有待我们深入研究。

  

   (本文是刘尚希为《公共产权收入问题研究》一书作的序,刊发时略有删节)

  

   《检察日报》2014-08-14

  


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