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刘尚希 吉富星:公共资源的公共产权不能缺位

更新时间:2021-05-16 23:19:21
作者: 刘尚希 (进入专栏)   吉富星  

  

   公共资源配置的市场化,是全民共享机制建立的基础。从逻辑上分析,公共资源收益全民共享机制的建立,必须以公共资源配置的市场化为基础。

   公共资源全民所有制异化为地方所有制、部门所有制,造成国家所有权虚置

   从现实来看,我国公共资源的管理依然延续了计划经济模式:国家所有,分级管理。尽管市场发挥作用的深度和广度在不断扩大,但要素资源的配置仍有很强的行政色彩,自然资源要素的配置尤其突出。自然资源的分级管理,实际已经演变为分级所有、部门所有,占用权替代了所有权,行业主管部门、地方政府代表国家占用资源,实际掌握资源的支配权。公共资源全民所有制异化为地方所有制、部门所有制,造成国家所有权虚置。

   自然资源管理体制的改革呈现碎片化与多轨制。在相当长的时期内,我国对资源的配置、利用和保护基本采用行政手段。以矿业权为例,1996年以前是无偿行政授予,1996-2003年有偿行政授予为主、招标授予为辅,2003年以后“招拍挂”才成为主要的出让形式。各种自然资源管理隶属于不同部门,执行不同的部门规章,采用不同的市场进入和流转模式,形成条块分割状态。与行政划拨相比,“招拍挂”更接近于市场方式,但由行政管理部门实施,实际上仍是行政主导,公共资源的配置只是披上了市场的外衣。

   行政主导配置公共资源,市场规则难以遵循。“招拍挂”是形式上的市场出让方式,在实际操作中,长官意志远大于市场作用,加之未建立起清晰的产权制度,所有者权益缺乏保障,大量资源收益隐性流失。这意味着公共资源收益在初次分配环节就已经被扭曲异化。即使是以政府名义获取的资源收益,也是散落在地方、各个行政部门,形式上已经纳入预算管理,但使用不规范、不透明现象严重,导致公共资源收益使用的部门化、个人化,这使公共资源收益的再分配陷于失序、失范的状态。公共资源收益的初次分配、再分配都失常,全民共享也就谈不上了。

   由于产权制度缺位,公有制难以与市场接轨,资源收益也就难以共享,因此要建立共享机制,首先要改变公共资源的配置方式,从行政配置到市场化配置;而要做到这一点,就必须构建公共产权制度。其逻辑关联是:公共资源配置市场化——公共产权制度构建——公共资源收益共享。

   没有完善的产权制度,既不会有效率,也不会有公平

   我国巨额公共资源对效率、公平的影响超出世界上任何一个国家,公共资源应具有双重目标:既要体现效率,也要追求公平。做到了这一点,公共资源就成为一种优势,耦合效率与公平;若做不到,公共资源就成为一种劣势:既丧失效率,也损害公平。是变成优势,还是变成劣势,这取决于公共产权制度。正如前面所分析的,公共资源市场化配置,才有效率可言;公共资源收益全民共享机制建立,才有公平可说。在这里,产权制度成为效率与公平的共同基础。

   在现实中,由于公共产权制度缺位,公共资源的“反转效应”日渐显现。国有资源出让流转不规范,一些部门、企业或个人结为利益共同体,以打着市场化、招商引资、企业改制等旗号,或通过定向招标等手段,获得了资源与机会,支配了大量的土地、矿产、金融等资源,进而获取大量财富。以房地产为例,其基本要素就是土地,但其级差暴利被少数房地产商拿走了,房地产行业已经成为中国富豪的主要集中地。很多暴富者与国有资产、土地、矿山、煤炭等公共资源联系在一起,这样的富豪不是在创造财富,而只是在转化财富,并在整个利益链条上滋生各类腐败、分配不公和生态破坏。

   公共产权制度缺位也导致生态环境破坏严重。在趋利行为的驱使下,煤炭、石油、矿产等领域形成破坏性、浪费性开采,恶性事故频频发生。近些年,我国煤矿百万吨死亡率是美国的30-50倍。国外多数国家的矿山土地复垦率达到50%以上,而我国矿山总的复垦率不到10%。如果将环境治理、生态恢复等外部性成本考虑在内,很多资源开采是不经济的、破坏性的、掠夺性的。

   构建“产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效、分配规范”的公共产权制度势在必行

   从某种意义上讲,公共资源处于无序和失控状态,其国家所有实则名存实亡,所有者权益以及制度设计的初衷无法体现。公共产权制度缺位的直接后果就是导致贫富差距过大,利益格局固化,造成社会普遍性不满。我国贫富差距过大,不能简单归因于市场竞争,公共资源可获得性的不平等,公共生产要素的不合理分配,成为我国财富差距日益扩大的主要根源之一。

   公共产权制度是通往公共资源收益共享的桥梁,也是耦合效率与公平的重要平台,构建“产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效、分配规范”的公共产权制度势在必行,唯如此,才能使公共资源更多更公平的惠及全体人民。

  

   北京日报2015年01月12日

  


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