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杨瑞龙:国有企业改革逻辑与实践的演变与反思

更新时间:2021-05-16 15:21:06
作者: 杨瑞龙  

  

   内容摘要:自从我国开启市场导向的改革以来,把具有软预算约束的国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体就成为经济体制改革的中心环节。40年来,国有企业改革先后经历了遵循放权让利逻辑、两权分离逻辑、产权多元化逻辑、“抓大放小”逻辑、优化所有权约束机制逻辑等改革阶段,使得国有企业逐渐从行政附属物向市场主体转变,从僵化的经营体制向法人财产权独立化转变,从纯而又纯的所有权结构向产权多元化转变,从行政垄断向竞争性市场结构转变,从管企业、管资产向管资本转变,从封闭型向开放型企业转变,从广泛分布到布局更加合理转变。改革所取得的成绩是有目共睹的,但由于在国有制的框架内难以解决政企不分、所有权不可转让等难题,国有企业的传统弊端仍难以得到根除。进一步深化国有企业改革需要进行理论创新,走出“国进民退”或者“民进国退”的二律背反理论困境。应构建与社会主义市场经济体制相适应的“国民共进”的微观结构,即根据国有企业所处行业(竞争性与非竞争性)的不同及所提供产品(私人产品与公共产品)的差异实施不同的改革模式,形成国有经济与民营经济不是相互冲突而是可以共同发展的改革逻辑。

  

   自20世纪80年代初我国经济体制改革的重点从农村转向城市后,国有企业改革就一直是体制改革的中心环节,改革的目标就是试图选择恰当的企业组织形式将国有企业转变成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。迄今为止,国有企业改革已持续了将近40年时间,改革取得了巨大的成就,但离改革目标仍然有一定的距离。应该说,没有哪项改革如国有企业改革那样遇到了如此大的理论上的困惑和实践中的难题。因此,在纪念我国改革开放40年的历史节点,回顾与反思国有企业改革的历史进程对于进一步深化我国的市场取向改革具有重要的意义。

   一、国有企业改革逻辑的演变

   在传统计划经济体制下,与排斥市场机制、政府高度集权的体制模式相适应,我国构建了“一大二公”的微观基础,即越大越公越好,国有企业成为普遍的企业组织形式。中央政府既是企业的所有者,同时又是计划的制定者与实施者,因此政府的目标就是企业的目标,国有企业作为政府的行政附属物完全听命于政府,无条件执行指令性计划,自然也无须承担企业的盈亏责任。因此,软预算约束成为国有企业的典型特征,即企业的预算并非以其收入为限,而是取决于与政府的讨价还价。在这样一种企业制度下,普遍出现了企业经营机制僵化、政府干预严重、企业活力不足、经济效率低下、短缺现象严重等弊端。一开始,国有制作为社会主义所有制的形式是不容置疑的理论禁区,董辅礽先生率先打破了这一理论禁区,他于1979年和1985年发表在《经济研究》上的两篇论文全面阐述了改革国有制的必要性及市场取向的改革方向,在经济学界产生了深远的影响。随着我国确立了市场取向的改革,在大力发展非公有制经济的同时,推进国有企业市场取向的改革逐渐成为大家的共识。

   我国国有企业的改革进程是伴随着对社会主义市场经济体制认识的不断深化而逐渐推进的。

   第一阶段:放权让利逻辑下的国有企业改革(1978—1984)。中共十一届三中全会确立了要把市场机制引入到计划经济体制,构建“计划经济为主、市场调节为辅”的经济运行机制。为此,在农村推行了家庭联产承包责任制,在城市开启了以扩大国有企业自主权为主要内容的改革,力图把国有企业改造成为相对独立的商品生产者与经营者。放权让利改革经历了以下三个步骤:一是允许国有企业在生产计划、产品销售、资金使用等方面拥有部分自主权;二是首创于四川的利润留成制度,包括技术利润留成加增长利润留成、利润包干、超计划包干和亏损包干等;三是实行利改税与拨改贷,即从收入角度,通过把上缴利润改为税收的形式,把国家和国有企业的分配关系固定下来;从支出的角度,将原来国家无偿拨款的投资改由建设银行贷款。这一阶段改革的特点是:在不改变国有企业原有的隶属关系与产权归属的前提下,通过扩大企业自主权特别是增量收益的处置权,引入物质刺激机制,调动企业的生产经营积极性。

   第二阶段:两权分离逻辑下的国有企业改革(1985—1991)。中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出了商品经济是社会主义经济不可逾越的发展阶段,把社会主义初级阶段的经济定性为有计划的商品经济。十三大提出了要建立“国家调节市场、市场引导企业”的经济运行机制,国有企业改革步伐随之加快。改革内容是在不改变国家所有权的前提下,按照所有权与经营权相分离的原则,通过利润承包的方式,将经营权下放给企业。主要形式有租赁制、承包制和资产经营责任制。同时,在改革开放先行地区对经营状况比较好的部分国有企业试行股份制改造。这一阶段改革的特点是:在不改变企业所有权归属的前提下,通过承包合同不仅把经营权完全下放给经营者,而且让经营者完全承担经营责任,通过重建国有企业的微观利益机制和权利主体,实现“国营”向“国有”的转变,促使国有企业向市场主体转变,提高国有资产的营运效率。

   第三阶段:产权多元化逻辑下的国有企业改革(1992—1997)。邓小平南方谈话和中共十四大提出,计划与市场都是资源配置的手段,我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,国有企业的改革方向是建立适应市场经济和社会化大生产要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。建立现代企业制度,就是通过对国有企业进行股份制改造,实现产权关系的多元化与明晰化,建立起法人资产制度,使所有权与经营权的分离从承包制条件下的一种管理方式转变为产权多元化条件下的一种法律制度,赋予企业独立的法人财产权,从而使国有企业成为真正能自主经营、自负盈亏的法人实体。这一阶段改革的特点是:通过在国有企业内引入多元化投资主体,以产权多元化推进产权关系明晰化,实质性地推进了国有企业的产权制度改革,混合所有制成为公有制经济的一种有效实现形式。

   第四阶段:“抓大放小”逻辑下的国有企业改革(1998—2002)。在不断扩大现代企业制度试点范围的同时,我国于20世纪末提出通过实施“抓大放小”的改革战略推进国有经济的战略性重组。为了解决国有经济分布过宽、整体素质不高、资源配置不尽合理等问题,把国有经济战略性调整与产业结构优化及所有制结构调整结合起来,集中力量搞好关系国计民生的、非国家控制不可的关键性大型国有企业,放开处于竞争性领域的小型国有企业,让它们在市场经济规律的作用下实现优胜劣汰。伴随着“抓大放小”战略的施行,加快国有企业兼并重组、主辅分离的改革,成立了四家专门的金融资产管理公司,对部分符合条件的重点困难企业实施“债转股”改革。这一阶段改革的特点是:引入了国有资本的退出机制,不仅国有企业内可以有非国有资本,而且搞好、搞活国有企业的改革目标可以通过放开一部分中小型国有企业来实现。

   第五阶段:优化所有权约束机制逻辑下的国有企业改革(2003—2014)。在实行现代企业制度的过程中,政府既是所有者又是行政管理者与宏观调控者,从而导致对企业过度行政干预的弊端逐渐暴露出来。为了优化国有资本所有权的约束方式,确保国有资产的保值增值,国家于2003年成立了国有资产监督管理委员会(以下简称国资委),并推进以下几个方面的改革:一是努力把国资委打造成为管资产、管人与管事相结合的国有资产监管主体;二是实行国有资产分级管理,即中央与地方分别代表国家行使中央企业与地方企业的所有者职能;三是规范股份制改造,防止国有资产流失;四是规范公司治理结构,完善国有企业股东会、董事会、监事会的“新三会”建设,防止内部人控制;五是进一步实现国有企业的主辅分离、辅业改制。这一阶段改革的特点是:以产权改革为基础,在政资分开的基础上推进政企分开,重塑国有资本的所有权主体,构建资产所有者与资产经营者之间平等的产权关系,为现代企业制度的建立创造必要的条件。

   第六阶段:分类推进逻辑下的国有企业改革(2015—)。2015年8月,《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出了国有企业分类改革战略,即根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。同时,推进国有企业的混合所有制改革。这一阶段改革的特点是:根据国有企业在国民经济中的性质与功能的不同实施不同的改革战略,把处于商业类特别是竞争性领域里的国有企业进一步推向市场。

   回顾过去40年的改革,国有企业的改革方式具有以下特征:

   第一,政府主导下的改革。国有企业改革始终是在党的领导下和中央政府的主导下逐步推进的,并通过已有的组织系统自上而下地实施,即国有企业改什么、如何改、什么时候改由中央政府决定。改革遵循以下两个基本原则:一是坚持公有制为主、国有经济主导的原则;二是市场导向原则,即通过改革与市场经济不相适应的产权制度、经营机制与管理方式,使国有企业逐步成为自主经营、自负盈亏的市场主体。

   第二,渐进式改革。国有企业改革的目标与内容是随着我国对社会主义经济性质认识的不断深化而逐步明确的。与含有市场机制的计划经济相适应,国有企业改革遵循放权让利的逻辑;与有计划的商品经济相适应,国有企业改革遵循两权分离的逻辑;与社会主义商品经济相适应,国有企业改革遵循产权多元化的逻辑;与社会主义市场经济相适应,国有企业改革遵循“抓大放小”与分类推进的逻辑。

   第三,增量改革。尽管市场取向的改革方向比较明确,但国有企业改革不是采取“推倒重来”的改革方式,而是在基本维持原有利益结构的条件下在边际上推进市场化改革,尽可能减少改革的阻力。早期的放权让利式改革实际上触及的是增量收益权的重新界定;两权分离式改革实际上触及的是经营权的重新界定;股份制改造或现代企业制度的建立实际上涉及的是产权多元化及法人财产权的重新界定;“抓大放小”及分类改革实际上涉及的是政府在部分竞争性国有企业中的退出。

   第四,竞争倒逼式改革。没有明晰的产权关系,就没有硬预算约束的市场主体;没有真正的市场主体,就不会有市场机制。因此,市场取向改革的核心环节就是产权关系的明晰化。我国的产权制度改革是沿着两条主线平行展开的,一条是大力发展非公有制经济,另一条是国有企业产权制度改革。民营经济规模的扩张与实力的提升不断加剧了市场竞争,国有企业的外部竞争压力逐渐加大,而逐步走向市场的国有企业对利润的敏感度不断加大,为了避免经济效益的下降,就会推进国有企业产权明晰化的程度,从而促使国有企业向市场主体转化。外部竞争压力越大,国有企业产权明晰化的步伐就越快。

   第五,试验推广式改革。为了避免改革的不确定性及将由此引起的风险控制在可承受范围之内,国有企业改革通常采取先试点、后推广的方式,即中央在广泛收集信息及评估改革的成本与收益的前提下形成国有企业的改革方案,然后选择具有代表性的企业进行试点,总结经验后再在一定范围内进行推广。如早期的放权让利式改革、中期的股份制改造及目前正在进行的分类改革和混合所有制改革都是采用这种改革方式。

   二、进一步深化国有企业改革的必要性及面临的主要难题

伴随民营经济的不断壮大及国有企业市场导向的改革,国有企业数量呈现不断下降的趋势,但在我国应对2008年全球经济危机冲击而出台了“四万亿”刺激计划后,国有企业数量却逆势增长。与此相适应,国有企业的资产数额也呈现出相应的态势。这表明我国的国有企业在不断走向市场的过程中仍然是国家应对经济危机、执行刺激政策的重要经济调节工具。据WTO数据,(点击此处阅读下一页)


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