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杨瑞龙:国有企业改革逻辑与实践的演变与反思

更新时间:2021-05-16 15:21:06
作者: 杨瑞龙  
我国国有经济占GDP的比重为33%左右。目前,国有企业公司制改制面达到90%以上,中央企业各级子企业公司制改制面达92%。混合所有制改革稳步推进,超过三分之二的中央企业已经或者正在引入各类社会资本,推进股权多元化。

   应该说,经过近40年的改革,国有企业发生了显著变化,主要表现在:

   (1)从行政附属物向市场主体转变。 改革前,国有企业完全听命于政府,被称为政府拨一拨、企业动一动的“算盘子”。改革后,国有企业的预算约束有所硬化,对利润的敏感度显著增强,逐渐向自主经营、自负盈亏的市场主体转变。

   (2)从僵化的经营体制向法人财产权独立化转变。改革前,政府不仅是企业的所有者,而且是直接经营者,被称为“国营企业”。改革后,国营企业转变为国有企业,国家作为企业的所有者不再参与企业的经营活动,而是通过两权分离或者股份制改造,让企业成为独立的法人,法人代表能够代表所有者排他性地占有、支配、处分法人财产权,为建立权责明确、管理科学的企业制度奠定了基础。

   (3)从纯而又纯的所有权结构向产权多元化转变。改革前,政府是国有企业的唯一占有主体,所有权结构是纯而又纯的国家所有。改革后,特别是随着股份制改造与现代企业制度的试行,国有企业呈现为国有独资、国有控股与民营参股、民营控股与国有参股等形式,大部分国有企业的产权结构呈现为多元化格局。产权主体多元化有助于推进产权关系明晰化,从而加快了国有企业市场化改革的步伐。

   (4)从行政垄断向竞争性市场结构转变。改革前,大部分国有企业从政府那里获得垄断地位,自然垄断企业同时获得行政性垄断,排除竞争的垄断体制导致国有企业内无动力、外无压力,削弱了企业进取精神。改革后,随着民营经济的快速成长及国有企业产权制度改革的推进,市场机制在资源配置中发挥的作用越来越大,市场开放、减少进入壁垒、限制行政垄断、对自然垄断进行必要的规制等改变了国有企业的外部市场环境,竞争的加剧推进了国有企业向市场主体的转变。

   (5)从管企业、管资产向管资本转变。改革前,政府对国有企业实行的是“一竿子插到底”的控制模式,企业没有经营自主权。改革后,特别是随着国有资产监管体制改革的不断深化,国有资产监管部门逐渐从管企业与管资产中退出,专心于管资本的职能,实现国有资本的保值增值,国有企业作为独立的法人经营国有资产。

   (6)从封闭型向开放型企业转变。改革前,国有企业处于封闭的体制中,与国际市场基本上没有交集。改革后,随着对外开放的步伐不断加快,我国经济的对外依赖度越来越大,逐渐向市场主体转变的国有企业不仅积极参与国内市场的竞争,而且主动参与到国际市场的竞争中,不少央企进入了国际500强的行列。

   (7)从广泛分布向布局更加合理转变。改革前,国民经济的大部分领域被国有企业占据,分布过宽、效率不高是一个基本事实。改革后,特别是随着国有经济战略性调整,部分国有企业从一般竞争性领域退出,大部分国有企业处于国计民生的重要行业,大大改善了国有经济的布局。

   国家统计局数据显示,截至2016年底,中央企业资产总额达到50.5万亿元,和前一个五年相比增加了80%;从效益来看,这五年的效益是6.4万亿元,增加了30.6%,也是增幅比较高的。上缴各种税费10.3万亿元,增加了63.5%。国有控股工业企业2016年实现利润总额同比增长6.7%。

   国有企业改革所取得的成绩有目共睹,但距离改革目标尚有一定的距离。要建立中共十九大报告提出的“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”的现代化经济体系,就必须按照“产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”的原则继续深化国有企业改革。对照自主经营、自负盈亏的市场竞争主体改革目标,现阶段国有企业产权制度与经营机制还存在诸多的不足。一是产权明晰、权责明确的问题没有真正解决,特别是政府对国有企业的行政干预仍频繁发生,国有企业对政府与市场的双重依赖仍然比较明显,企业的预算约束还没有完全硬化,从而不能真正实现自主经营、自负盈亏;二是国有企业的治理结构不完善,“内部人控制”现象频繁发生,特别是伴随着股份制改造的大面积推广,国有资产流失成为大家关注的问题;三是国有经济的布局尚不合理,分布过宽、素质不高的问题仍然没有得到根本解决,特别是在有些应该国家发挥更大作用的国计民生领域国有资本投入不足,国有经济的主导作用发挥不够,在有些应该民营经济发挥更大作用的一般竞争性领域,国有资本过度进入,导致“与民争利”的现象;四是国有资产监管模式有待进一步完善,应进一步加快国资委从“管资产”向“管资本”的转变;五是国有企业的经营机制不够灵活,特别是激励机制还不完善,企业家队伍的成长还存在若干制度性障碍。国有企业的盈利状况确实有所改善,但与其占有的资源相比效率并不算高。特别是2011年我国经济进入新常态以来,国有企业的效率指标出现了分化,处于上游行业的国企盈利状况比较好,处于下游行业的国企经营比较困难,从而导致盈利企业的盈利额和亏损企业的亏损额的“喇叭口”不断扩大。尽管国有企业上缴税金的总额在不断攀升,但其在全部财政收入中所占的比重却在不断下降,国有企业的职工人数基本保持平稳,但在城镇就业中占的比重却在持续下降。

   我国在开始进行市场化改革时,就意识到市场机制配置资源的前提条件是要有能对价格信号变化做出灵敏及时反应的市场主体,因此必须要把国有企业改造成自主经营、自负盈亏的市场主体,为此就必须解决产权模糊、政企分开、权责不明确等问题。应该说,以上国有企业改革的目标是最早达成广泛共识的,但经过40年的改革我们却发现,国有企业改革还没有真正进入这些问题的核心,从而其他领域改革聚焦的问题及话语体系都发生了很大变化,唯独国有企业改革所关注的问题与改革之初没有多大的改变,可谓是“起了个大早,赶了个晚集”。究其原因,是因为我们一直试图遵循既是国有又是市场主体的改革逻辑,即在国有制的框架内通过寻找合适的企业组织形式(承包制、股份制等),把国有企业改造成自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。这种改革思路将不可避免地遇到以下两个难题:

   第一个难题:如何在国有制的框架内实现政企分开?若想让国企真正走向市场,就必须解决政企分开的问题,因为政府与企业追求的目标是不同的,企业要走向市场就必须排除政府对企业的行政干预。事实上,从20世纪80年代中期开始,我们就已经意识到政企分开的必要性,建立现代企业制度的重要原则之一就是政企分开。但迄今为止,政企分开仍然是横亘在国企改革面前的老大难问题,而且还没有一个政企如何分开的实施方案。为什么政企分开这么难呢?原因非常简单,只要改制后的企业仍然保持国有性质,那么政企是很难分开的。因为作为所有者的国家是个抽象主体,本身没有行为能力,它必须要有一个代理人代表国家行使所有权。在现实中,我们没有办法在政府之外找一个代理人,然后宣称这个企业是国企。因此,一个企业只要是国有的,政府就一定要扮演所有者角色。当政府行使所有权时,你如果让政府按照利润最大化原则来激励约束企业,就会与政府的属性相悖,政府当然应该追求社会目标,但这又与市场主体的性质相冲突,具体就表现为行政干预。因此,我们就遇到了一个两难问题:在国有制框架内推动国企改革,政企就是分不开的;若政企真的分开了,政府不能行使所有权了,那么这个企业就一定是非国有的了。

   第二个难题:如何在国有制的框架内解决所有权的可转让问题?国有企业若要成为市场主体,所有权就应具有可转让性。因为只有当所有权可转让时,资产才具有流动性,市场机制才能发挥决定性作用。更重要的是,当所有权可转让以后,在治理结构上所有者可以行使退出权,而控制权市场是在股权分散化条件下有效的外部治理机制。但国有企业在改革过程中,若要继续保留其国有性质,所有权的转让就必须受到限制。因为所有权一旦可以自由转让,国有股由非国有主体接盘,那么国有企业就可能变成非国有企业了。这就是为什么中国的国有企业上市以后,股份要讲成分,股份要分国有股、法人股与社会公众股。因为只要国有股不能转让,其他股无论怎样转让都无法改变上市后企业的国有性质。但一旦政府始终都充当股份公司的大股东,即使企业上市,政企不分的老毛病也难以改变。

   综上,在国企改革的实践中,之所以一“包”不灵,一“股”也不灵,并非是承包制、股份制没有效率,而是由于在现有的国有制的框架内无法解决政企不分、所有权不可转让的难题,从而国有企业的传统弊端难以得到根除。

   三、国有企业改革逻辑的创新与构建“国民共进”的微观结构

   自从我国确立了市场化改革方向后,如何实现公有制与市场经济的兼容,如何处理国有经济占主导地位与国有企业市场导向改革之间的关系,一直是经济学界与实际部门争论的热点问题。尽管主张“国进民退”或者“民进国退”的观点针锋相对,但结论却是一致的,即坚持公有制为主与积极发展民营经济是相互冲突的,也就是说,发展民营经济将削弱国有经济的主导地位,而做强做大国有经济必将产生挤出效应,从而损害民营经济的生存环境,它们不可能共同发展。其实,主张国有经济与民营经济不能共同发展的观点没有正视中国特色社会主义经济的性质,那就是我国实行的是社会主义市场经济体制,它既不是排除商品货币关系的计划经济,也不是放弃公有制主体地位的市场经济,而是在社会主义基本制度条件下的市场经济,既要毫不动摇地巩固和发展公有制经济,也要毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。

   坚持市场化改革下的社会主义制度属性,就不能选择私有化的改革道路,而是要通过国有资本在公益性及有关国计民生行业中的主导地位来确立公有制的主体地位。尽管我们要充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用,但市场并非万能,尤其是在出现正的外部性(如公共产品等)、负的外部性(如环境污染等)、信息不对称等现象时,市场往往会失灵,而国有企业因其不仅追求微观效应,还承担了较多的社会责任,从而可能有效解决市场失灵的问题。另外,我国正处于体制、结构等全面转轨过程中,市场难以完成跨越式经济发展的任务,而国有企业则有助于将有限的资本、技术等稀缺资源投向关键行业,为经济发展提供基础性条件,因为国有企业作为政府拥有的企业,在宏观调控、产业政策的实施等方面发挥着民营企业难以替代的作用。特别是在全球化的竞争格局下,企业竞争的背后是国家之间的竞争,因此,通过国有经济的战略性调整和混合所有制改造,做强做优做大国有资本,培育具有全球竞争力的一流国企,对于在世界竞争格局中实现我国整体竞争优势和国家意志具有很重要的作用。

   毋庸置疑,我国的改革目标是要让市场机制在资源配置中起到决定性作用,而市场交易本质上是产权的交易,市场机制发挥作用的前提是具有硬的预算约束的市场主体,它们能基于利润最大化目标对市场信号的变动做出灵敏及时的反应,因此市场化客观上要求产权关系明晰化,为此就必须解决国有产权与市场经济的兼容性问题,而解决的思路就是要在积极发展民营经济的同时推进国有企业的产权制度改革,把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场主体。

   既然发展社会主义市场经济,既要坚持国有经济的主导地位,又要大力推进国有企业的产权制度改革、发展民营经济,那么,为什么国有经济与民营经济相互冲突的观点非常流行呢?我认为主要原因是理论滞后。持“民进国退”观点的理论基础是西方主流经济学,持“国进民退”观点的理论基础是经典的政治经济学。尽管逻辑不同,但得出了国有经济与民营经济相互冲突的相似观点。

西方主流经济学是在经济人的假设下采用个体主义的成本收益分析方法,核心是讨论一个社会的资源配置效率问题。按照西方经济学的逻辑,(点击此处阅读下一页)


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