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程琥:综合行政执法体制改革的价值冲突与整合

更新时间:2021-05-12 19:49:16
作者: 程琥  
一个重要原因是执法机构设置重叠过多,执法力量过于分散。虽然我国执法队伍总量不小,但是如果像摊大饼一样把执法队伍分摊到每一个具体执法领域,那么执法领域越多,就必然会出现每一个具体执法领域所能分摊到的执法人员越少的状况,特别是基层一线执法人员严重不足,难以应对正常执法活动要求。以江苏省交通执法领域执法队伍为例,交通运输部门承担280项行政处罚(其中省级行使35项、属地行使245项),13项行政强制(其中省级行使12项、属地1项),共涉及到3部法律、7部行政法规、6部地方性法规和27部规章,全省共有513支交通执法队伍,其中省级3支,市平均有7支,县(市、区)平均有4支。 8当前解决执法力量过于分散问题,关键要通过综合行政执法改革,来实现归并和整合执法机构的目标。“执法机构整合,要根据相近职能适当集中、不同职能适当分离的原则进行总体设计。” 9由于机构与人员编制紧密相连,机构综合意味着同时要进行人员编制综合,机构、人员编制综合是综合行政执法改革顺利进行的关键环节和组织保障。

  

   3.权力综合

  

   行政执法权包括行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等在内的行政权力。综合行政执法权不仅包括行政处罚权,还包括行政许可、行政强制、行政检查等全流程权力。“综合行政执法,在本来的意义上应当包含行政执法的外延所涵盖的内容,即行政许可权、行政征收权、行政强制权、行政处罚权等方面的权力及其主体、机制、制度等方面的综合。” 10行政处罚权属于最有力的监管手段和权力类型,在行政处罚权集中之后,与行政处罚权密切关联的监督检查、强制措施、行政强制执行等执法权不可避免会被集中行使。否则,执法机构在执法过程中如果不开展监督检查,不对涉案物品采取查封、扣押措施,一般很难查明案件事实,那么也就难以作出行政处罚决定。即便在行政处罚决定作出后,当事人一旦不履行生效的行政处罚决定,还会涉及到强制执行处罚决定的问题。因此,开展相对集中行政处罚权改革,不可能割裂其他执法权而单纯地集中行政处罚权,往往是“法律上的相对集中行政处罚权和实际上的相对集中执法权”。 11换言之,尽管相对集中行政处罚权改革名义上是根据《行政处罚法》规定开展的,实际上在试点中除集中行政处罚权外,还需要集中与之相关的行政检查、行政强制等权力。

  

   二、综合行政执法改革的价值冲突

  

   从21世纪初以来,综合行政执法改革无论是从广度还是深度上都取得很大进展,但与形成更加成熟更加定型的制度体系的要求相比还有不小差距,其中蕴含的价值冲突制约和影响改革深化,迫切需要研究解决。

  

   (一)管理与治理

  

   国家治理体系和治理能力是一个国家制度及其执行能力的集中体现。政府治理现代化是政府治理体系和治理能力现代化的总称,其中蕴含着制度体系的重构、治理方式的更新以及价值观念的表达。长期以来,无论是观念形态还是制度设计都体现了浓厚的“管理”色彩,忽视“治理”,综合行政执法改革也不例外。从“管理”到“治理”,虽仅一字之差,但是可以看出由“管”到“治”实现了治国理政的质的飞跃和进步。 12实践中,是以“管理”还是以“治理”理念推进综合行政执法改革,立意不同,结果必然天壤之别。近些年来,综合行政执法改革推动起来阻力很大、困难重重,其中关键原因是“管理”有余、“治理”不足。随着经济社会发展,如果继续固守传统“管理”的惯性思维,试图依赖过多法律、执法事项、执法权力、机构和执法队伍,实现对整个经济社会的全面管理,客观地讲,这不仅导致行政成本和社会成本过高,而且完全依靠传统管理手段来实现治理目标和效果是不切实际的幻想。改革开放以前,管理型政府只会导致政府机构臃肿,效率低下,官僚主义严重,甚至滥用职权等。改革开放以来,特别是进入新世纪以来,推动政府从管理型向治理型模式转变,由“无限政府”向“有限政府”转变,将属于地方的权力下放给地方,将经营权还给企业,政府还要放权于社会,只有这样,才有可能实现政府职能的转变。 13综合行政执法改革要更加重视公众参与,加强社会协商民主,最大限度减少不必要的执法事项,充分发挥社会治理作用,将有限执法资源用在最需要解决的执法事项上。唯有如此,行政执法效能才能实现可持续发展。

  

   (二)条条与块块

  

   政府作为社会公共事务的管理机构,是一个纵横交错的组织系统,在组织机构上表现出纵向层级化和横向部门化的特征。 14中国政府组织结构,在纵向结构上,有中央、省(自治区、直辖市)、市、县、乡五个层次,其中每一层次又分成若干层次,形成层层隶属、层层节制的金字塔式的等级结构;在横向结构上,每级政府又分为综合部门、职能部门,形成内类齐全、各成体系的平级结构。“通过层级化把整个行政区域切成了块块,又通过各层级对应的部门化把块块切成条条,从而形成条块结合的体系。” 15长期以来,我国行政执法权、执法机构和执法力量在配置过程中形成了条块结合体系。改革前,在纵向配置上,执法权、执法机构和执法力量是自上而下予以配备,机构层层对口设置,职能上下一般粗,工作同质化现象突出,且普遍存在着“头重脚轻”的问题;在横向配置上,执法权、执法机构和执法力量是按部门和领域予以配置,执法职能分散,形成了“一部法律法规,一支执法队伍”的权力分割配置模式。“各执法部门上下自成系统,而地方政府的综合管理职能常常被条条分解,导致‘条块’矛盾突出,地方政府的综合作用难以有效发挥。” 16综合行政执法体制改革必须在条条与块块的冲突关系中寻找平衡点,既要发挥条条在综合执法中的监督指导、统一执法标准作用,厘清不同层级政府及其部门的执法职责,减少执法层级,制约地方保护,最大程度上保证执法公正;又要发挥块块最靠近基层一线,执法最便捷、成本最低、效率最高的优势,按照执法重心下移的原则,强化地方属地化管理,推动执法力量向街道和乡镇下沉,最大程度上提高执法效率。

  

   (三)整体与部分

  

   综合行政执法改革涉及到把部分行政执法权分割出去,必然要处理好整体行政权与部分行政执法权的关系。综合行政执法改革涉及到将多个领域的行政处罚权以及相关部分行政执法权,从整体行政权中进行剥离分开,把这些剥离出来的行政处罚权和部分执法权集中交给综合行政执法机关来行使,这样一来行政主管机关仍是行政管理的法律主体,而综合执法机关也具有行政监督检查的权限。从改革的积极效果看,通过把行政执法权在行政主管机关与综合行政执法机关之间的分权改革,形成了行政主管机关和综合行政执法机关之间分工负责、互相配合、监督制约的协作关系,实现了执法监管常态化和行政处罚专业化的目标;从改革的消极影响看,行政处罚权改革结果必然形成行政主管机关整体行政权与综合行政执法机关部分行政执法权的二元配置,容易造成行政执法整体上呈现碎片化状态,行政执法协调成本必将大幅上升。因此,“如果二者边界不理清,容易出现行政主管机关将行政管理任务推向执法终端的‘以罚代管’现象,或者因职责不清出现多头执法、推诿扯皮、选择性执法等不良现象。” 17综合行政执法改革必须在整体与部分执法权的价值冲突中寻找平衡点,以破解综合行政执法中存在的推诿扯皮、各自为政、各自为战的问题。

  

   (四)综合与专业

  

   综合行政执法目标需要依靠专业执法人员完成,执法人员的个人素质,包括文化素质、业务能力和法律素养等至关重要,特别是行政执法的专业性、法律性很强,执法人员对法律、法规的理解和运用,将直接影响综合执法效果。当前各地城市管理行政处罚事项大多在300项左右,综合行政执法涉及的专业领域多,涉及法律法规多,对执法人员的素质要求非常高,不仅要熟悉各专业领域的法律法规,而且要清楚每项执法程序,甚至要掌握专门的现场执法技能。这就要求综合执法人员必须由经过专门的职业化训练的人员担任。从现实情况看,执法人员的素质本领显然并不能完全满足综合行政执法工作的需要。任何一个执法人员学习和掌握新知识毕竟有限,通过改革给执法人员不断加码,让他们在众多执法领域中既是通才又是专才,这是不可想像的。当执法人员难以应对日渐繁杂的执法难题时,这样以来反而会增加执法难度,在一定程度上会消减执法效果,降低执法效率。实践中,“执法范围过宽、头绪过多与执法力量相对稳定之间矛盾突出,迫使有限的执法资源向重大事项、重点任务倾斜,造成执法事项之间的偏颇不均,执法人员普遍感觉‘力不从心’。” 18比如,珠海横琴新区的综合执法,涉及领域超过15个,执法事项2000多项,涉及法律法规几百部,执法人员短期内很难熟悉所有法律法规,加之食品药品、卫生、环境保护、安全生产等领域专业性较强,执法人员的能力素质有待进一步提高。 19执法人员专业化与综合执法范围扩大之间是成反比的,执法范围越扩大,执法专业化程度只会越低。综合执法的职能范围并不是越大越好,而是要依专业化程度、交易费用高低科学合理确定综合执法的范围。 20并且,“基于专业分工,不可以建立一个巨无霸式的全能执法机构。” 21综合行政执法改革应当依托现代信息技术成果,尽可能地加强现代信息技术在综合执法中的应用,将大量执法人员从冗杂的执法事务中解放出来。同时坚持大部门制改革与专业化要求有机统一,既要简政放权,将那些职能相同、相近的部门,该合并的合并,该精简的精简,减少内耗,提高效率;又要突出专业化要求,对于专业化程度高和职能工作量大的执法事项,则不应简单强调合并,否则不仅不能提高效率,反而会降低效率,让执法人员无所适从。

  

   (五)改革与法治

  

改革和法治如鸟之双翼、车之双轮,相辅相成,相伴而生。综合行政执法改革打破了原本分散独立的监管执法模式,不仅涉及到职责权限、机构设置、人员编制的调整,也涉及到对组织法、程序法、行业监管法等众多法律法规的修改调整,更需要在法治轨道上进行。 22从我国综合行政执法改革的法律依据看,除《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权规定外,目前并没有一部统一适用于调整相对集中行政处罚权和综合行政执法的法律,只有中央关于综合行政执法、相对集中行政处罚权的政策性文件,以及一些地方性法规和政府规章。在《行政处罚法》修改过程中,对于相对集中行政处罚权改革和综合行政执法改革,争议较多。实践中,有的地方性法规、规章甚至一些层级较低的规范性文件把行政处罚权、行政强制权等一并集中授予综合行政执法机构行使,这实际上是在相对集中行政处罚权基础上一并集中了行政强制权。尽管相对集中行政处罚权试点工作需要一并集中行政强制权,但是由地方性法规、规章甚至规范性文件自行调整行政强制权,并不符合《行政强制法》第10条规定。有的地方性法规、地方政府规章把行政检查、行政强制、行政处罚等执法权通过打包方式一并授予乡镇、街道办事处行使,并不考虑这些机关是否具备承接这些权力的能力和条件。执法权力下放、执法机构和人员下沉是必要的,同时必须考虑基层执法能力、执法条件和执法状况,不能“一刀切”下放权力,否则由不具备执法资质、执法条件和执法能力的机构和人员执法,极有可能会激化干群矛盾,产生矛盾纠纷。综合行政执法改革涉及对行政权的重新划定和分配,涉及行政组织结构的改变,涉及组织法、程序法、行业监管法等众多法律法规,制定一部统一的综合行政执法的法律法规,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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