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周宇骏:合目的性的审查分层:我国地方性法规审查基准的实践及其逻辑

更新时间:2021-05-12 19:38:47
作者: 周宇骏  

   摘要:  当前我国地方立法审查工作所面临的现实和理论问题,要求从制度实践出发总结一套适应实际的审查基准。从制度起源、各国通例以及我国立法机关的实践活动来看,审查基准应是审查机关基于与其他机关之权力关系、对立法的合目的性进行类型化考察并选择介入程度的行动方案。我国“审查机关”与“中央立法机关”合一的独特制度构造,促使地方性法规审查在实践中根据合目的性要求具体分化为“融贯目的-价值目的-效用目的”的三重分层,并基于“事项-目的-相符程度”的逻辑结构顺序展开,最终形成我国地方立法审查基准的雏形。

   关键词:  审查基准 合目的性 地方立法

   保障“地方人大及其常委会结合地方实际,创造性做好立法工作”, [1]促进地方立法工作的高质量开展,是当前我国全面依法治国的重要内容。地方立法工作的加强与立法质量的提高,不仅需要强化地方立法机关的立法能力,而且应当不断加强立法监督,推进备案审查工作。近年来,我国备案审查工作进入新阶段,党的十八届三中、四中全会及十九大报告均明确要求加强和健全备案审查工作;2015年《中华人民共和国立法法》(以下简称:《立法法》)的修改明确了主动审查等规定,加强了备案审查力度;2019年末《法规、司法解释备案审查工作办法》的通过,给予审查工作更全面的规范指引。总之,我国立法工作的重心逐渐转向“立法监督”活动,[2]对地方性法规的备案审查成为了新时期地方立法工作的重要内容。然而,现实中审查基准模糊、审查能力不足、制度刚性不够等难题依旧存在。[3]尤其是审查基准,现行法并无明确规定,在相关的立法背景资料中也没有作为讨论重点,而既有研究成果又未能立足于备案审查的典型事例对审查基准进行类型化的提炼,这就无法为推进制度实践提供可靠的规范与理论支持。本文拟在分析过往审查案例的基础上,总结我国地方性法规审查实践中存在审查强度分层的不同合目的性要求,尝试剖析地方立法审查基准构造的权力逻辑。需要指出的是,本文中所称之地方性法规审查,仅指全国人大及其常委会进行的审查,而不涉及其他有权主体的审查活动。

  

   一、审查基准的迷思与祛魅

   一直以来,国内对审查基准的界定都不够清晰。无论是最高立法机关的官方表述,还是学术界的理论探讨,都未能精准阐发其制度内涵,使审查基准的规范设计与性质研究脱离了制度实践之需求。

   (一)权威话语中的审查基准表达不完整

   在我国,审查基准的顶层设计尚未健全,导致当前审查基准规范的清晰度有所欠缺,进而限制了立法审查实践的有效开展。这体现在以下两个方面。

   其一,长期以来,审查基准问题不是最高立法机关备案审查工作的关注焦点。《中华人民共和国人民代表大会组织法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称:《监督法》)和《立法法》等涉及备案审查制度的法律中,只有审查机构、对象情形、启动程序等内容,从未对审查基准(标准)作出清晰定义。尽管《立法法》和《监督法》已揭示出,审查基准必须围绕“同宪法、法律法规相抵触的”与“不适当的”这两个条件来对不同审查层次的具体化,但对其内容框架却没有任何具体界定。这意味着审查基准从顶层结构上有缺憾。

   其二,既有的法规范没有明确阐发审查基准。《立法法》等法律的相关规定十分模糊,这对审查基准相关认识的形成与实践活动影响深远,引发一种关于审查基准的错误认知,即审查基准,就是用于判断下位法具体缺陷的细化标准。[4]《立法法》等法律规定已明确,这种所谓的审查基准要围绕“抵触”与“不适当”来具体化。于是,讨论立法审查的基准(标准)的一种普遍倾向,便是从《立法法》以及其他法规范中提炼出合法性原则与合理性原则,直接将两者作为审查基准(标准)。[5]2019年末全国人大常委会委员长会议原则通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》(以下简称:《工作办法》),其第三章“审查标准”从“抵触”与“不适当”两大原则出发,确定了两个审查标准,规定了与法律相抵触、明显不适当的若干情形,此外还列举了违背宪法、与党和国家大政方针不符的两种情形,笔者将其概括为“合宪性”、“政治性”、“合法性”与“适当性”四个审查标准。[6]应当指出,这些审查标准在数目和内涵上较之以往有所扩充,既为地方性法规的审查工作提供了种类丰富的判断尺度,也有利于审查工作推动宪法全面实施、适应改革发展大局,值得充分肯定。然而在严格意义上,这种审查标准尚不足以充当审查基准,其实质是用于判断地方性法规是否存在这些“违背”的情形,进而决定是否启动相应的审查程序,意在解决可否审查的问题,却无法用于指导审查工作的后续开展(若用刑法中的概念来类比,这些审查标准所列举的具体情形只是罪状,是构成要件的组成部分,但罪状规定本身不能直接导出具体的定罪量刑,后者还需要在司法实践中根据情节严重程度来判定)。

   进一步来说,现有的审查标准既没有规整划分,也缺乏位阶次序。例如,《工作办法》第39条第1项把“明显违背社会主义核心价值观”列入“适当性”标准,但这一情形既构成与我国《宪法》24条“国家倡导社会主义核心价值观”的抵触,也有悖于十九大以来党中央关于“培育和践行社会主义核心价值观”的重大决策部署,[7]这意味着不同审查标准之间完全有重复适用的可能,而成熟完备的审查基准必须有处置此类耦合的可行方案,同时,这四种标准之间并无高低次序,违背同一标准的不同情形也没有轻重之分,似乎表明对所有地方性法规都要采取相同步骤、强度的审查方案,这将无端加重审查机关本就沉重的工作负担。是故,以审查具体情形作为审查的标准内容,不符合审查基准的应有内涵。

   (二)学术界关于审查基准的认识莫衷一是

   与官方话语不同,学术界对审查基准的相关讨论早已持续多年,但始终没能形成合理的共识。部分论著曾基于域外经验,对违宪审查基准确立技术予以理论总结,[8]权威教材或专著对审查基准问题鲜有专题研究,多是点到为止。其他研究成果多散见于各类研讨性的文章,观点又往往相去甚远。例如,一些学者从“具体情形”视角出发,认为审查基准即是从合法性原则和合理性原则出发细化相应具体情形;[9]另有学者则从“规范”角度切入,认为其既是技术规范,也是一种既定规范,包含了上位法规范本身及相关的原则、判例和惯例等;[10]也有学者以“对象内容”为导向,认为我国审查基准包括主体适格性、形式规范性以及内容有限性三个方面;[11]还有研究持“判断结构”理念,认为审查基准是合理解决基本权利与其他法益之间冲突的方法,主要基于比例原则构建;[12]甚至有研究者遵循“工具”之说,提出通过定量数学分析方式,以数学工具构建审查基准。[13]

   积极地看,过往研究为人们认识审查基准提供了开阔的视野,有助于凝聚关于审查基准的某些共识。譬如多数观点都认为审查基准应当是一种细化的技术规范,通过这套技术规范,审查机关可明确审查活动应如何具体展开。这是审查基准万变不离其宗的实质,也理应成为讨论的核心议题。然而,国内研究所描绘的审查基准,其内容多从外国理论借鉴而来,并简要结合我国法律规范,鲜有基于备案审查工作实践案例的提炼,这就导致其标准的具体化程度不足,无从指导实践操作。

   值得注意的是,上述理论分歧又恰恰源于规范体系的模糊和制度实践的隐晦。规范体系的问题,笔者于本文中已经指出,制度实践中则长期存在着柔性纠正机制的“路径依赖”。[14]由于此前这种模式长期不公开,备案审查工作事实上就成为一种制度“黑箱”(Black Box)。[15]诚如一些人大机关负责同志所言,如“鸭子浮水,工作不在表面”, [16]无法通过直观方式来呈现内部结构和运行机制。因此,尽管一直有审查工作的实际活动,但相关研究难以清晰、全面地根据实践经验对我国审查基准作出准确提炼,学术研究和制度实践未能形成良性互动。在这种“黑箱”的影响下,既有的研究更多是像传统中医一样,通过一种控制论视角,从有限的信息输入和输出结果出发,借助一套自洽逻辑去描述其系统功能,而不曾从实践中提炼出具有实效性的审查尺度与类型化规律,形成关于审查基准的权威统一认识,准确描绘出反映我国真实制度样态的审查基准。

   (三)应从实践中总结科学统一的审查基准

   官方的表达和学术研究成果,已然为审查基准的确立提供了认识基础,但其尚未触及审查实践的真实需求,往往难以回归制度应用。审查实践所期待的,应当是一套类型化的衡量尺度,帮助审查机关基于一定之目的性需要在给定的权力空间中对不同审查对象做出妥当处置。过往的诸多认识只能在审查时用于判断一项内容是否“抵触”或“适当”,但它们没有指出,如何在特定目的的指引下针对不同审查内容选取不同的对应方案,即缺乏对审查基准内容科学统一的归纳。这种现状,或将引发一系列的消极后果。其一,缺乏审查基准的统一标准,损害立法监督本身的权威。法律规范和研究共识中始终缺乏一套统一且明确的审查基准,致使“有关制度刚性不足,约束力不强”, [17]“给审查工作开展带来了不确定性”, [18]影响了审查工作实效性,最终会损害全国人大常委会立法监督制度的权威。其二,限缩审查活动的范围,影响审查工作的效用。当前我国审查活动之不确定性并非是缺乏对案件具体情形等类型的总结。相反,对于审查实践而言,由于抵触上位法和不合理的行为存在多样性,仅通过列举方式细化审查情形等可能将限制审查机关审查活动可针对的对象,或更不利于审查评判相应行为是否逾矩。其三,审查机关在审查活动中拿捏失当,引发国家权力的内部紧张。审查机关与被审查机关同属于宪法以及相关组织法构筑的国家权力统一体,它们各自的权力类型、体量和强度在正常权力格局中都是确定的,审查机关也不得侵蚀其他机关的法定职权,因此审查机关需要一套立足于权力格局且在介入强度上层次分明的审查基准,以尊重被审查机关的自主权。如遵循《法规、司法解释备案审查工作办法》等规定,只关注哪些对象内容应被纳入审查活动的认知,那就只能提供一种全有或全无的二元式判断,无法针对不同情形设置分层且有梯度的审查权能运用标准。这种机械的二元式判断结构,将致使审查机关在审查活动中只能做出性质判断,而无从拿捏具体审查判断中层次分明的严格程度,影响审查活动的实效。

   不过,这并不是说审查基准在制度实践中毫无踪迹可寻。审查活动的正常开展仰赖一定标准,故实践中必然存在实质的审查基准,只是可能由于长期以来审查工作的制度“黑箱”,尚待清晰阐发。事实上,近年来已逐渐披露的一些审查案例表明,我国地方立法审查活动在“中央与地方”、“审查机关与被审查机关”两对独特的权力关系基础上,已形成根据不同合目的性要求开展区分审查的类型化实践,这正是审查基准的实际样态。不过,在进行系统提炼之前,概念的认识与运用应当进一步澄清,从制度源头出发厘清审查基准的实质,并通过我国立法审查的实践活动揭示其内容构成,以归纳总结出科学统一的我国地方性法规审查基准。

  

   二、根植于权力关系的合目的性审查基准

立法审查不仅要对下位法作出是与否的价值判断,而且需要按照下位法牵涉的立法事项类型来决定审查活动本身的介入程度。中央(联邦)与地方(州)、审查机关与被审查机关的权力关系,是审查基准的土壤;央地立法在立法目的上的符合程度,则是两种权力关系在立法领域是否和谐、顺畅的表现。这种目的具体包括中央立法的立法精神、原则与具体规定,在上述权力关系中它们共同表现为中央立法对地方立法提出的各种目的性要求。故审查基准实质上就是审查机关基于两种权力关系,对地方立法的合目的性进行类型化考察并选择介入程度的行动方案。这不仅清晰地呈现在世界各国审查基准适用的实践中,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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