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张震:环境法体系合宪性审查的原理与机制

更新时间:2021-05-12 08:39:59
作者: 张震  

   摘要:  为了确立环境法在法律体系中的独立地位,解决环境法体系内部概念和规范不一致问题,从而实现环境法体系质效的提升,需要进行合宪性审查。环境法体系的合宪性审查,除了审查环境法体系可能的宪法性瑕疵,更主要是指在遵循宪法依据的基础上,全面实施宪法规范,实现宪法和环境法规范的交互影响及体系性融贯。通过程序与实体相结合,技术与内容相结合,体系和条款相结合以及审查和融贯相结合;厘清环境法体系与宪法的关系,明晰环境法体系中基础性概念内涵,趋使环境法体系及制度更科学合理;实现环境法体系的分类科学化、事项完备化以及制度实效化;打造以宪法为直接依据,环境基本法和环境部门法梯级分明的环境法体系;在宪法与环境法规范的交互影响乃至体系性融贯的基础上,既发展环境法,也发展宪法。

   关键词:  环境法体系;宪法;合宪性审查;标准手段;审查焦点;体系发展

  

   2020年11月17日,中央正式提出了习近平法治思想。在习近平法治思想的有机联系的十一个坚持中,第四个坚持就是“坚持依宪治国、坚持依宪执政”。如何做到坚持依宪治国、依宪执政,无疑通过推进合宪性审查是重要内容和抓手。党的十九大报告提出,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。与合法性审查主要针对法规不同,所谓合宪性审查,重点应该是确保法律体系的合宪性,通过合宪性审查,实现法律体系的正当发展,从而也确保了宪法的权威与实施。正如有学者所讲,合宪性审查的目的就是要保证法律与宪法之间的高度一致性,维护宪法权威和法律自身的正当性,1从而充分展现宪法的最高法律效力,以保持法律规则体系的内在协调2。中国合宪性审查制度下的宪法学应该更多关注“立法中的宪法教义学”,从积极和消极两个层次,为立法的“内容形成”和“越界控制”提供智识支撑。3

  

   一、环境法体系合宪性审查的必要性

  

   环境法体系是以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系的重要组成部分。本文所称的环境法体系,并不主要是指环境法学上的理论体系、知识体系、学科体系等,而是指环境法规范体系。4所谓法律体系,经典的定义主要均是指法律规范以及规范基础上形成的制度体系。5目前我国正在生效的法律中可以纳入环境法体系的主要包括但不限于以下法律(此处列举按照全国人民代表大会官网发布的顺序)6:《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国放射性污染防治法》《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国生物安全法》(以上12部法律被归属于行政法类);以及《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国资源税法》《中华人民共和国长江保护法》(以上16部法律被归属于经济法类)。

  

   在笔者看来,我国环境法体系的发展主要是基于环境治理实践所产生的规范需求。自20世纪70年代初开始,中国就开始积极参与全球环境治理。1972年的人类环境会议是当时刚刚恢复联合国合法席位的我国政府第一次在国际会议的舞台展现,周恩来总理等党和国家领导人敏锐地认识到从政治和外交层面参加此次会议的重要性,派出了高规格的代表团参会。这次会议对中国的收获,不仅仅是周恩来总理指出的要通过这次会议了解世界环境状况和各国环境问题对经济社会发展的重大影响,并以此作为镜子认识中国的环境问题;更是直接催生了中国环境法治史上第一部环境规范文件在1973年的出台。7 1978年宪法第十一条第三款规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。”这不仅是新中国宪法中首次规定环境条款,也是环境法体系发展的直接宪法依据。在此基础上,1979年通过了第一部专门的环境保护法。自此,环境法体系蓬勃发展。新时代以来,我国环境法体系的发展更是进入了快车道。2017年,民法总则第九条规定:“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。”该规定被普遍称之为民法上的绿色条款。2018年,生态文明写入宪法,随着宪法上生态文明规范体系的形成,因而在宪法学上,继经济制度、政治制度、文化制度、社会制度之后,形成第五个国家基本制度,即生态文明制度。8 2020年民法典通过,除了总则中第九条的绿色原则,还专章规定了环境污染和生态破坏责任。2020年下半年以来,在学者们多年努力的基础上,环境法典的制定开始更高强度地进入人们的视野。9 随着十八大以来,国家将生态文明建设被列入与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等处于同一层面的五位一体建设的总体布局,以及中国积极参与全球环境治理的实践需要,在习近平生态文明思想和习近平法治思想的双重指导下,环境法体系已然成为我国法律体系中发展最快、最具前景的法律部门之一。

  

   但越是在快速发展的背景之下,为了减少环境法体系的宪法性瑕疵,确保其正当性合理性,以及更好地发展环境法体系,越需要进行合宪性审查。

  

   其一,环境法体系内部概念与规范一致性的需要。因为每部环境法律的实际起草主体、制定时间背景以及与上位法依据的不同(比如修宪、修法导致的概念、规范与制度的变化等),环境法体系内部概念与规范的不一致性是存在的,出现了诸如同一概念不同内涵,同一事项用不同概念表述等现象。环境法体系的进一步发展,首先就要确定内部概念与规范的一致性,这种一致性的依据来自上位法,但根本依据还是宪法规范。正如有学者所认为的,健全的法治社会是以宪法规范的至上性为基础的社会,它构成社会生活统一与协调的基础。宪法规范提供实定法的客观合理性的依据,在法律秩序中居于最高地位,表明实定法创始的出发点。10当具体的环境法律之间的上位法依据出现规范不一致的情形时,就需要依据宪法规范进行判断。国家规划教科书认为,宪法规范的最高性意指在现存法律关系中,宪法规范的地位和效力高于其他法律规范,从而能够约束一切国家机关、社会团体和公民个人的活动。11

  

   其二,未来制定环境法典的需要。如果说环境法典的制定是环境法体系发展的重要趋势,那么环境法典在保持了环境法体系内部概念与规范一致性的基础上,必然会扮演环境基本法的角色,宪法就是其直接的上位法依据,因此,环境法典从拟定到起草要进行充分的合宪性考量,制定过程中需要进行事先的合宪性审查,通过后的实施须进行事后的合宪性控制。

  

   其三,贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想的必然要求。习近平生态文明思想和习近平法治思想是环境法体系发展的直接理论指导。作为习近平生态文明思想的基本原则与核心要义之一,“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”的要求意味着生态文明建设必须由法治保障,法治是实现环境治理体系和治理能力现代化的重要依托,具有固根本、稳预期、利长远的重要作用。作为习近平法治思想的十一个坚持之一,“坚持依宪执政、依宪治国”的要求意味着,生态法治必须以宪法规范和制度为根本依据。宪法整合了依法环境治理最核心的价值,即国家生态文明建设的目标和全面依法治国首先要坚持依宪治国的有机统一。

  

   其四,充分发挥环境治理的制度优势并转化为治理效能的必然要求。环境法

  

   体系发展的最终目的就是在法治轨道上实现环境治理的现代化,提升环境治理的效能。中国环境治理的巨大制度优势,一是中国共产党的领导,二是法律与政策的有机协同,而这两个制度优势,均明确地体现在我国宪法当中。2018年修宪,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征写入宪法第一条,确认了中国共产党在国家权力中的领导权地位,是中国实现国家治理现代化的最大体制优势。12自魏玛宪法以来,规定国家发展指针的国策条款,形成对国家政治发展一种前瞻性的期待成为一种趋势,基本国策成为宪法中国家机关和人权规定以外与前两者对应的“第三种结构”。13我国现行宪法于1982年制定之时,包括环境保护等国策就被明确规定成为宪法规范,历次修宪,国策条款也是主要内容。我国宪法将党的政策上升为国策,很好处理了党的政策与法律之间的关系。习近平总书记指出,党的政策是国家法律的先导和指引,是立法的依据和执法司法的重要指导。14在中国特色的社会主义法治体系中,包括法律规范体系和党内法规体系等五个方面,这就直接点明了中国特色社会主义法治必然至少包含法律手段和政策手段两个基本面。“法律+政策”构成了中国特色社会主义法治体系的基本面,必须重视它们有机协同有效推动的整体性系统性作用。“法律+政策”的有机协同构成环境法治发展的主线。具体就是:政策作为先导,我国的环境立法工作均是在党的政策指导之下进行的;法律担纲主导,现代化的环境治理实践必须以法治方式进行。同时,从环境治理的法治实效看,法律发挥主体性功能,政策具有补强性作用。宪法通过对上述关键要素的有机整合,可以充分发挥中国特色社会主义法治的巨大制度优势,能够极大提升环境治理效能,能够有力助推实现人与自然和谐共生的现代化。

  

   二、环境法体系合宪性审查的标准与手段

  

   本文需要说明的是,环境法体系的合宪性审查并非仅指审查环境法体系可能存在的合宪性问题,而主要是指在遵循宪法依据的基础上,全面实施宪法规范,实现宪法规范和环境法规范的交互影响乃至融贯,从而使环境法体系得到关键性发展,更好为环境治理现代化的实践提供法治保障。如何进行环境法体系的合宪性审查,也即审查的标准与手段,具体可从以下四个方面展开。

  

   (一)程序审查和实体审查兼而有之

  

   1.就程序上而言,环境法体系的合宪性审查包括事前和事后两个环节。所谓事前审查,是指每部环境法律在起草制定的全过程以及通过之前,要主动对接宪法规定,全面贯彻落实宪法规范,每一部环境法律均应符合和落实宪法的规定,就可以实现环境法体系整体的合宪性事前审查的功能。所谓事后审查,是指每部环境法律在实施的过程当中,如果发现有违反宪法规范的情形,就应该启动合宪性审查,如果确有宪法瑕疵,即终止、修改某条款,从而使得环境法体系在整体实施过程中,也得到合宪性控制。

  

   2.就实体上而言,环境法体系应该保持与宪法的指导思想、基本原则和规范体系相统一。国家规划教科书认为,宪法指导思想是宪法的理论基础、精神内核和根本理据,因而是宪法的核心和灵魂。宪法的基本原则是宪法指导思想的具体化凝练和规范化表达,通常也是国家的重大法治原则,宪法指导思想、基本原则和其他宪法规范共同构成指导宪法制定、修改和实施的制度框架和规范体系。15

  

其一,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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