王世涛：地方政府债务风险的宪法学释析
摘要: 地方政府债务风险的处理应当遵循宪法逻辑，即政府与公民是一种信托关系，只要公民权利的需求仍在，政府就没有破产的理由。因此，地方政府破产只是财政破产但行政不破产。在地方政府破产重整程序中，地方政府提供的保障民生的基本公共服务优先于地方债的债权，因为前者保护的是大多数人的基本生存权。诉诸民主体制才能从源头上控制政府的发债权进而从根本上消除地方政府债务风险。只有地方财政自主才能真正确立地方政府的财政主体责任，而央地关系的法治化是明确地方财政主体责任的基础。地方政府破产通常首先由上级行政机关进行干预，但为了保证破产程序的公正性，司法监督应当成为最终保障性程序。预算的议会中心主义原则决定了地方政府债务风险的宪法责任。
关键词: 地方债;地方政府债务风险;地方政府破产;地方财政自主
一、引言
公债是政府破产的原因。国债可能导致国家破产，地方债则可能导致地方政府破产。前者需要由国际组织和外国救助，属于国际法范畴。后者则是在一个主权国家内由上级行政机关或司法机关干预，属于国内法的领域。
在自由资本主义时代，公共服务的需求较少且单一，大量的服务由市场提供。然而，随着国家从自由法治国到社会福利国的转变，人们对政府提供公共服务的诉求在不断增长，小政府、少税收的理论被修正，其直接的结果是公共服务的价格虚高。20世纪中期以后，西方国家的政府职能扩大，财政赤字也因福利国家政策的推行而日趋严重。政府的税收规模日益增加，预算议会主义受到严重贬损。[1]近年来，西方各国越来越多的地方政府出现了债务风险，有的甚至宣告破产。虽然西方各国通过一定的法律程序处理破产问题，但未必都称其为破产，有的称为“支付不能”，有的称为“财政重整”。据公开资料显示，自20世纪30年代以来，美国已约有655次地方政府破产案例，日本也已有884个地方政府宣告财政重整。德国的《破产法》又称为《支付不能法》，其第12条规定了公法人破产问题。但根据德国《破产法》，联邦或州的财产不准许进入破产程序，这旨在维持国家和公共行政部门的职能。即便无力偿债或欠债过多，也只能靠国家或行政手段来解决。但受州监督的公法人的财产，在州法有特别规定时则可以进入破产程序。近年来欧洲经济危机导致州政府破产成为德国国内讨论的热点。
与西方国家不同，我国地方债产生的原因在于经济市场化背景下财政的地方分权。为重构中央与地方的财政关系，我国于1994年进行了分税制改革，把税源稳定、税基广的税种划给了中央，把税基较小、征收难度较大的税种划给地方。由此使中央财政收入占国家财政收入的比重从分税制改革前一年1993年的22%猛增至1994年的55.7%，此后维持在52%左右的水平；相应地，1994年地方财政收入所占比重较1993年骤降了32%。然而，中央财权增加，却没有相应增加事权；地方政府的财权锐减，但事权却反而逐渐增加。财权上收、事权下沉使地方政府的事权与支出责任非常不匹配，地方政府财政收支不平衡日益加剧。当地方政府土地财政难以维系时，发行地方债成为地方政府迫不得已的选择。然而，地方债的体制弊病和立法缺失又导致其滥发或超发，甚至一度失控。截至2016年，贵州和辽宁的债务率分别达到120.2%、197.47%，云南和内蒙古的债务率分别为111.23%、104.7%，均超过国际上100%债务率红线。[2]2020年的疫情使我国的地方财政面临巨大压力，也使地方政府的债务风险增加。
可以说，只有正视破产，将资不抵债的地方政府纳入破产的法律程序才能降低地方政府的财政风险。然而，长期以来我国对“政府破产”却讳莫如深，因为破产对于公有制经济与社会主义国家来说是禁忌。尽管我国经历了经济市场化的改造，企业破产得到理念与制度的认同，政府破产却仍处于意识形态的禁区。但近年来，越来越多的学者认识到，我国地方政府破产是可能的而且是必要的。如果地方政府还不起债，就应该让其破产。[3]尽管地方政府的债务以其税收作为担保(而且地方政府的税收在理论上可向未来无限延展，因而是很好的信用担保)，地方政府完全可以通过向后代人征税的方式清偿债务，但“远水解不了近渴”，在一定时间内，税收的数量毕竟是有限的。同一预算周期内的税收不足以偿还到期债务时，即当地方政府出现了债务违约时，就不得不“破产”进行财政重整。但地方政府破产只不过是针对其暂时的财政能力而不是针对其公共职能，资不抵债不能导致地方政府丧失主体资格。正如破产法专家曹思源所言：地方政府破产是指地方财政破产，并不等于政府职能破产。[4]因此，地方政府破产意味着地方政府的债务风险，破产对于地方政府而言只是一种经济运行危险的警示，并不会产生地方政府作为一个政治实体终结的结果。地方政府破产法律程序的适用只是为了避免政府陷入更严重的债务风险之中。[5]尽管地方政府破产可能会危及地方的政治秩序及社会稳定，导致政府公信力的贬损以及公共服务能力的降低，但地方政府破产是防范地方政府债务风险的有效机制：明确可预见的破产机制可以使地方政府时刻具有危机意识，重视财政可持续原则，对举债规模有所顾忌，倒逼政府成为“廉价”政府，从而达到防范债务风险的效果。另外，良好的破产程序能防止可能发生的道德风险。[6]因此，地方政府破产的结果是地方政府自我保护机制的启动——通过财政重整约束其各种非必要支出，通过预算和重整计划严格限制政府的不合理开支，恢复其偿债能力，形成对地方政府财政复兴的反向激励。可以说，对于地方政府而言，破产不是死亡而是重生。
我国地方政府的债务风险如何防范和化解？直接规定应对性的措施和预案只是权宜之计，而治本之策在于宪法体制的完善。因为，地方债及地方政府破产的债务风险背后隐含着宪法逻辑。为什么地方政府财政破产而行政不破产？因为地方政府“因公益而不倒”，政府作为公民权利的附属物，其存在的原因在于提供公共服务，只要公民权利的需求仍在，政府就没有破产的理由。而且政府提供的公共服务对应于一般纳税人，而地方债对应于特殊的债权。在对地方政府进行破产重整时，对应于一般纳税人的公共服务应当优先于地方债的债权，这是宪法人权保障原则的根本要求。毫不夸张地说，我国地方政府债务风险产生的根源在于宪法体制，如果预算的议会中心主义原则以及人大对政府预算的刚性约束确立的话，地方政府的发债权便能得到有效控制，从而能在源头上防范地方政府的债务风险。倘若我国央地之间事权与支出责任的法治化以及地方财政自主制度能够建立，那么地方政府独立承担偿债的主体责任才能确立，否则中央政府不可避免地要为地方政府的债务“背书”。怎样才能更好地处理地方政府破产案件？我国目前采取的单一行政手段虽高效但却有悖于公平原则，司法监督应当成为地方政府破产案件最终的保障性程序。我国目前地方政府债务责任的追究中，通常以法律责任甚至党纪责任代替宪法责任，导致权力与责任的错位，因而不能从根本上治理地方债的乱象。
二、处置地方政府债务风险的根本原则——民生保障优先
税收契约是基础性契约，地方债契约是附属性契约。因为，税收的对价是公共服务，体现的是国家与公民之间的普遍的基本的经济关系；而地方债只是税收的补充形式。税收作为基础性契约是政府之所以产生的原因，地方债作为附属性契约是政府存续的助力。地方债是一次性契约，而税收是永续性契约，地方政府可以因为债而破产，但却因为税收而不灭。
基础性契约权利的效力高于附属性契约权利的效力。即当两种权利发生冲突时，纳税人享受基本公共服务的权利优先于债权人的债权。因为前者具有公益价值取向，而且是更基本的权利——生存权利；而地方债的债权人主要是投资人、食利者(如银行等金融机构)。因地方政府破产造成的损失，在前者是民生保障的侵害，在后者则是少数债权人投资复利的丧失。也就是说，当地方政府出现债务风险时，必须首先保证其基本公共服务的支出——这是基本契约的义务，基本公共服务的满足是地方政府债务清理的前提。
在美国，因地方政府的大部分财产与公共利益的实现息息相关，即使该地方政府进入破产程序，也不允许债权人申请执行地方政府的财产，因为这样会损害其公共服务职能的履行(而晚近兴起的公共信托理论更是认为这些公共财产的所有权属于一般公众，债务却属于地方政府)，故法院大部分时候会禁止债权人对地方政府财产的执行行为。因此债权人最为有效的救济方式就是向法院申请对地方政府未来税收的执行令，但即便如此，地方政府的税收收入仍必须首先满足其提供基本公共服务的需要，即地方政府的必要运营费用在破产程序中必须优先于一切普通债权得到满足，如有剩余才能分配给债权人。[7]可见，美国地方政府破产制度赋予了地方政府超债务契约的特权，如地方政府有决定是否申请破产以及提出何种债务调整协议的完全自主权，其对于自身事务的管理权一般也不受破产程序的限制。这样地方债的债权人只剩下少得可怜的程序异议权和最终决定是否接受债务调整协议的权利。我国的地方债务处置程序也体现了民生优先的原则。在德国，根据《破产法》，一个州的公法人发生支付不能或者资不抵债的情形时，该公法人的雇员可以依《社会法典》第三编向劳工局和依《关于改善企业养老的法律》向破产保障机构请求薪酬或其他给付。在我国，地方政府实施财政重整计划的基本要求是必须在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，通过清缴欠税欠费、压减财政支出、处置政府资产等一系列短期和中长期措施，使债务规模和偿债能力相一致，以恢复财政收支平衡。
然而，地方政府债务风险中民生保障优先原则并不是绝对的，毕竟地方债的债权人基于契约享有的权利也应受保护，因此，不能为了公共服务而完全牺牲债权。也就是说，地方政府的公共服务也应当受到合理的限制，应寻求两者的合理平衡，遵循比例原则。首先，纳入破产程序的地方政府通常只提供基本的公共服务，如公共安全秩序、医疗卫生、道路交通等涉及公民基本权利(主要是生存权)的事项。其次，提供的基本公共服务只能是基础性标准，即破产后的地方政府提供的公共服务不可能达到破产之前的水平，其服务的品质和范围应当有一定的限缩，只要能够维持公共秩序的正常运行，不出现重大的公共安全和秩序危险即可。在这一合理的范围内，执行最低标准。这意味着因地方政府破产一般纳税人所享有的公共服务水平会降低，而且还要承受地方政府为还债而增加的税收。如日本夕张市进入破产程序后，终止了除必要最小限度的公共事业以外的一切其他事业，保持全国范围内最低水准的公共服务，而且提高了市税的税率和公共服务费，普遍向市民增税，并导入新型税，增加各种设施的使用费。破产后的四年间，夕张市公务员数量也从309人减少到127人，退休金在这四年里也阶段性地减少了四分之一，公务员的工资与2007年4月相比平均减少30%。[8]2008年，美国阿拉巴马州杰斐逊县宣布破产后，该县地方政府实施了一系列的重整措施，如解雇了一部分公务员，压缩了固定资产投资，削减了公共服务项目。但在美国，公民可以行使“用脚投票”的权利——迁徙自由——以规避这一损害。然而，人口数量的减少、财政复兴信心的下降可能会进一步增加地方政府的债务风险。
我国在处理地方政府债务风险时也注重民生保障与债权人权益之间的平衡，如《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中规定：对于债务风险列入预警范围的地方政府“要通过控制项目规模�(点击此处阅读下一页)
爱思想关键词小程序