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陈明明 李松:当代中国党政体制的沿革:路径与逻辑

更新时间:2021-05-05 09:46:04
作者: 陈明明   李松  

   内容提要:党政体制是理解中国共产党与当代中国政治发展逻辑的关键视角。就广义的政党和国家的政治关系而言,中国党政体制是一种融动员型政治、整合型政治和全控型政治于一体的政治形态。当代中国党政体制的发生和发展可从历史、治理需求、制度规范三个视角进行理解。改革开放后,党政体制进入了重大调整的历史时期,经历以“放权让利”为取向的政治变革阶段、以“提高执政能力”为目标的政党建设阶段、以“国家治理现代化”为中心内容的体系能力建构阶段。党的十八大以来,党政体制改革在中国共产党与国家、中国共产党与社会、中国共产党与民主党派关系等方面,既保持了改革的连续性,也对中国共产党的全方位的集中统一领导进行重新强调。“统揽全局、协调各方”是中国共产党领导的党政体制的行动逻辑,也是党的十八大以来党政体制改革的指导原则。由于市场经济、社会结构和利益格局及思想观念的多元化复杂化,党政体制改革实际上一直在两个重心——分权逻辑和集权逻辑之间进行调整。在当代中国的政治约束下,集权是通过中国共产党的“集中统一”和“全面领导”体现和实现的,表现为对中国共产党领导制度的重申和强化、对中国共产党政治建设的强化和全力推进、对意识形态工作及其领导权的重视和掌握、对新型政党制度概念的论证和落实。未来中国党政体制的实践与研究议题要重点关注这些方面:长期执政、反腐败、国家治理效能、协商民主、统一战线。深入研究中国共产党及其党政体制,挖掘中国政治中潜藏的历史-社会-文化资源,加深认识中国政治的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑,仍然是学界的重要课题之一。

   关键词:政党中心主义 政党-国家 党政体制 政党-国家-社会 统一战线 中国政治学

   作者简介:陈明明,复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士研究生导师,中国统一战线理论研究会统战基础理论上海研究基地专家委员会主任;李松,复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生(上海 200433)。

  

   中国共产党是当代中国政治体系的核心组成部分。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。”[1]以中国共产党领导制度为支撑的中国特色社会主义政治制度和中国共产党全面领导的政治过程是当代中国政治生活的主要内容,理所当然也应该成为中国政治学研究的主题。正如刘云山同志指出的:“要研究好中国,就应该研究好中国共产党。……研究好中国共产党,实际上就是抓住了研究中国的核心,就找到了解答当代中国从哪里来、向哪里去的‘钥匙’。”[2]本文以政党、国家与社会关系为主线,梳理和讨论目前学界关于中国共产党领导制度及党政体制发展的研究现状,考察改革开放以来中国共产党与国家、中国共产党与社会、中国共产党与民主党派之间的关系,以期提供一种理解中国共产党与当代中国政治发展逻辑的视角。

   一、中国政治研究范式的变迁

   改革开放以来的中国政治学在20世纪八九十年代的学科恢复重建中,先后深受西方“政治系统论”和“国家回归学派”的影响,经由结构功能主义和新制度主义方法论的动员,逐渐形成研究中国政治的“国家中心主义”取向。它关注的主要议题是党和国家领导制度的改革,研究对象包括政党、立法机关、行政机关、司法机关等主体,研究领域涉及党政关系、央地关系、政府间关系、政府职能转变、政府决策体制和干部人事制度等多个方面[3-7]。同期出现的相当数量的以国家建设为主题的论文和著作,既有宏观上对中国现代国家建设历史的考察,对中国作为不发达国家进入现代世界面临的体制性障碍的分析[8-9];也有中微观上对技术官僚制和政府政策执行问题的探讨,对人大代表履职、干部绩效考核、基层政权结构和土地财政的研究[10-13]。国家中心主义取向扬弃了政治系统论的抽象和非历史的方法论特点,聚焦于政治选择背后的制度强制或制度诱致,注意到国家自主性的逻辑,但是仍然忽略掩藏在正式层面之下的许多其他认识。

   1992年以后,在邓小平南方谈话的激励下,中国的市场化改革蓬勃兴起,中国的社会组织、社会力量快速成长。中国政治学界的注意力开始落到国家和市民社会关系上,讨论的重心从国家转移到社会,政治学中具有悠久传统的“社会中心主义”研究取向由此复兴。它主要关注市民社会、民主化、市场化与社会结构变迁等议题。其中,农村村民选举、基层城市社会治理、社会运动理论和实践成为热门话题:俞可平、邓正来等学者探讨了中国的市民社会建构[14-15];徐勇、李连江等学者研究了中国农村的村民自治和农村基层民主建设[16-17];蔡晓莉(Lily Tsai)研究了中国基层社会的问责机制[18]。“社会中心主义”在方法论上有深厚的积累,但在理论上主要反映英美“公民社会”的独特经验,和中国的政治现实有相当大的距离。所以,杨光斌教授称其为“被掩蔽的经验,待建构的理论”[19]。

   就现代中国政治发展的历程而言,“国家中心取向”和“社会中心取向”都不能有效解释作为后发国家中国的政治现代化历程。中国不存在欧美式的“国家-公民”或“政党-选民”政治结构,而存在“国家-人民”“政党-群众”重叠融合的政治结构。政党不是作为社会“部分”的利益表达组织,而是作为社会整体的代表。王浦劬教授认为,在当代中国政治背景下,国家意志、人民意志与执政党意志在本质上高度统一,中国共产党的本质属性和执政地位在法理意义上决定了中国共产党必然代表人民执掌政权、运行治权,执政党组织与其层级对应的政府体系必然融合而成“党政体制”,进而现实地体现为当代中国治理的党政结构和路径,使得中国共产党不仅是人民意志的引领和代表主体,也是国家意志的实施和运行主体[20]。中国共产党不仅是国家政治生活的领导核心,而且是社会生活的组织核心[21]。景跃进教授根据中国共产党在社会政治中的地位,认为对国家与社会关系分析范畴进行必要的调适,将政党“带回来”是一个合乎逻辑的结论[22]。因此,无论是结构性的制度形态,还是功能性的政治过程,中国共产党的领导地位和领导原则以及由此决定的党与国家、社会的关系,都是当代中国政治发展最为重要的影响全局的支配性因素。研究中国政治,必须研究中国共产党及其领导制度。

   其实在20世纪五六十年代和70年代早期,对中国共产党的研究曾占据西方学界中国研究的核心位置。无论是革命时期还是计划经济时期,中国共产党被视为唯一进行民族国家构建和经济社会转型的“行为体”[23]。学界主要关注诸如中国共产党取得政权的崛起历程、中国共产党意识形态、中国共产党领袖毛泽东及其他领导人等议题[24]。舒曼(Franz Schurmann)的《共产主义中国的意识形态与组织》,介绍了中国共产党的意识形态及组织结构,尤其指出中国以群众路线为基础的“延安道路”与高度依赖技术专家贯彻中央计划的“苏联道路”存在差别[25]。鲍大可(Doak Barnett)的《干部、官僚主义和中国共产主义政权》,详细描述了中国共产党与政府的正式机构、组织形式、沟通渠道以及招募新成员的方法[26]。这些著作都是那一时期国外学界研究中国共产党的代表作。只不过改革开放后,随着市场化催动的社会结构发生变迁,学界的研究视角逐渐转向了国家与社会。但即使如此,国内仍有不少学者,如王浦劬、朱光磊、杨光斌等教授,在他们编撰的论著和教材中,一直明确地把中国共产党的领导作用或中国共产党的领导制度作为解读中国政治的逻辑起点[27-29]。

   2002年,丹麦哥本哈根商学院举行了题为“把中国共产党找回来:中国是如何治理的”的国际学术研讨会,呼吁将中国共产党带回到中国政治的研究之中。国内一些学者从中国的实际政治出发回应了这一呼吁。杨光斌教授指出,许多后发国家的现代化由政党组织主导,是一种有别于“国家中心论”和“社会中心论”的现代化模式,在中国这一特征更加明显。他据此提出了“政党中心主义”的研究范式[30]。林尚立教授认为,中国的发展需要一个非同寻常的现代政党,即能够成为中国社会发展的核心力量和支撑力量的政党,这是由中国发展的逻辑决定的,是中国在现代化潮流中得以生存、延续和复兴的内在要求[31]。许多学者都同意,中国共产党的存在与领导,在面对外部强制和内部危机的情况下,不仅在制度上成功地维护了国家主权独立、领土完整和人民团结,在实践中也提供了解决权力的集中统一与监督问责问题的经验。郭定平教授认为,中国已经形成一种基于民主法治的政党与国家相互嵌入、以政党为中心的国家治理新模式[7]。黄天柱、丁长艳等学者的研究表明,作为统一战线产物的多党合作与人民政协制度体现了“政党中心主义”的特征,在制度结构、主体行为、功能特征和行为结果等方面构成当代中国政治制度的独特优势[32-33]。

   因此,中国政治学研究范式应该转移到“政党中心主义”。中国共产党在构建现代国家过程中形成的“党政体制”形态,既是现代中国政治发展的现实基础,也是中国政治学研究的核心内容。

   二、当代中国党政体制的历史逻辑和现实路径

   就狭义的政党和政府的权力关系而言,中国党政体制主要有三重特征:一是权力中心的唯一性,党中央是最高的决策中心,只有一个“政治设计院”;二是权力结构的集中性,政府所有主要和重要事项均须请示中央,并经过中央讨论批准后始得执行;三是权力形态的统合性,政府不仅受其内部党组领导,而且受其外部同级党委领导。就广义的政党和国家的政治关系而言,中国党政体制是一种融动员型政治、整合型政治和全控型政治于一体的政治形态。在这种政治形态中,政党是国家和社会政治运行和变革的发动机;政党的各级组织机构遍布全国,按照中央制定的路线方针政策,自上而下将地方机构、社会团体和政治人口“整编”纳入既定的政治框架中;政党控制全部的暴力资源和大部分人力、组织资源,主导国家的政治方向,规定国家的政治过程,是国家和社会政治体系的核心结构[34]。

   理解当代中国党政体制的发生和发展,大致有三个视角:

   首先是历史的视角。这种视角把党政体制看作特定历史条件下中国现代国家建设的必然选择。林尚立教授认为,中国是从帝国解体、社会分裂、民众分散的基础上开启现代国家建设历程的。中国现代国家建设的根本任务是:以重组社会的方式重建中央集权,实现国家的一体化,在此基础上建设中国的现代化、民主化,实现中华民族伟大复兴。中国历史发展的逻辑表明,只有能够重聚社会与国家的政治力量才能担当起中国的现代化和民主化建设,中国共产党就是这样的力量[35]。景跃进教授等学者在审视诸如政治危机论、经济决定论、精英主导论、社会政治化论的基础上,提出一种“结构约束+中观视角”的比较社会历史理论的解释,通过这样的中观视角使宏观历史场景成为一个有理论假设和经验事实支持的“具体的宏观和具体的抽象”。在一个进入资本主义全球化扩张的国际环境中,国内“低度组织化”的社会结构无法聚集力量支撑中国的现代国家建设,因而不得不依靠强大的政治力量来完成社会组织的重构,重构的过程就是“党政体制”的形成过程[34]15-16。这种观点也反映了一些海外中国研究者的认识。例如邹谠很早便指出中国社会革命与“全能主义”的共同渊源:中国面临“全面危机”之时,通过建立强大政党,运用政治力量深入每一个阶层和领域,达到改造或重建社会、国家和各领域的组织制度,以最终克服结构性的总体危机[36]。在这个过程中,中国共产党在革命阶段所积累的各种资源为革命后政党-国家的形成提供了重要的基础,尤其是党在革命中深入中国社会底层而形成超强的政治动员能力,使政党-国家体系的渗透性、辐射性、内聚性和整合性远在其政治对手之上[37]。这就是中国政治过程中党政体制的历史规定性。

其次是治理需求的视角。这种视角把党政体制看作解决超大国家治理难题的产物。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《统一战线学研究》2020年第6期
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