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吕炜 王伟同:中国的包容性财政体制——基于非规范性收入的考察

更新时间:2021-04-30 06:55:38
作者: 吕炜   王伟同  

   摘要:中国经济增长奇迹是一个有待解释的理论命题。合理解释地方财政非规范行为与中央和地方激励相容之间的逻辑悖论,是深刻理解中国经济改革逻辑的关键。基于地方自主财力长期依赖非规范性财政收入的特征事实,一个包含中央和地方双重行为视角的包容性财政体制分析框架,可以阐释改革进程中长期存在的以非规范性收入为载体的隐性分权合约,刻画在中央财政容忍和地方财政自主的行为动机下中央和地方财政互动的制度空间和动态过程,阐明非规范性收入、中央和地方激励相容与经济增长及市场化改革之间的逻辑一致性。在包容性财政体制分析框架下,普遍内生于中国工业化和城市化进程中的非规范性收入,不仅弥补了正式预算制度下地方事权、支出责任与财力间的不适应,而且在保障体制平稳运行的同时实现了地方行为与经济增长目标的激励相容。包容性财政体制分析框架,兼顾了地方活力与中央驾驭能力,是中国能够兼顾经济快速增长和市场化改革双重目标的重要制度逻辑。

   关键词:包容性财政体制 激励相容 中央和地方关系 财政分权 非规范性收入

   作者简介:吕炜,东北财经大学经济与社会发展研究院教授;王伟同,东北财经大学经济与社会发展研究院研究员。(大连116025)

   引言

   中国改革开放取得的发展成就令世人瞩目,这意味着过去40余年间中国的改革一定“做对了什么”,或者说探索出了一条可自洽、可调适的制度体系,以产生持续的激励机制进而实现了中国的改革与发展。对此学术界比较主流的认知是,将其归因于地方政府发展经济的积极性被有效激发,实现了“为增长而竞争”,而地方政府行为动机则归因于财政分权的经济激励和政治晋升的政治激励。但在中央集中统一领导的体制下地方政府的积极性并非天然存在,而是源自一系列中央层面的制度安排和机制设计。党的十九届四中全会把“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,意味着中央和地方两个积极性本质上是一个有机的整体,地方积极性的调动离不开中央积极性的发挥。事实上,在新中国成立之初国家领导人就意识到了调动中央和地方两个积极性的重要性。毛泽东同志在《论十大关系》中就指出应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性。由此开启了不同于苏联模式的社会主义建设道路的探索,并于1958年、1970年在高度集中的计划经济体制下进行了两次大规模的放权试验。遗憾的是,在计划经济时期的摸索过程中,中央和地方关系始终在“一收就死、一放就乱”的困境中挣扎。改革开放以来,中国经济增长奇迹显然是合理发挥了中央和地方两个积极性的结果,40多年的发展历程总体上呈现出了中央和地方关系激励相容的动态演进过程。由此引出的一个重要的理论思考是:在如此长的市场化过程中,究竟是什么样的制度设计和体制安排有效支撑了中央和地方两个积极性的持续有效发挥,进而形成了兼顾中央统筹驾驭与地方活力激发的中国发展模式。

   中国市场化改革在一定意义上是政府向市场放权、中央政府向地方政府放权的过程,地方政府在其中确实发挥了至关重要且显而易见的作用。财政分权、政治晋升、地方竞争等关于中国发展的重要理论,从地方政府的视角讨论地方竞争为什么会带来一个好的制度,无疑具有其内在合理性。但中央政府在改革发展中的重要作用不应被忽视,其对地方政府的经济激励和基于中央目标而设计的政治激励,不仅是激励地方竞争的体制根源,也始终服从和服务于国家总体改革和发展目标。地方政府的单视角考察更多看到的是地方经济行为及其经济结果,无法全面审视中央和地方关系中激励相容的动态过程,由此得出的认识显然只是反映了整个分析框架和实践过程中一个局部的事实。客观上,发挥中央和地方两个积极性并取得经济绩效,除了财政分权的经济激励和政治晋升的政治激励所带来的地方开展竞争的行为动机外,仍需要两个重要的制度条件,一是中央政府赋予了地方政府什么样的手段和权力来实现其发展的积极性,并且这种方式能够在改革过程的不同阶段得到一致性的解释,特别是关于1994年分税制前后的重大体制性变化的解释。显然已有的基于分权合约稳定性前提下的财政分权理论难以对此给出一致的解释。二是在转轨体制下的动态过程中,中央政府在一个改革的长过程中如何通过赋权与纠偏的制度设计,确保地方政府的竞争不偏离总体改革目标并带来一个好的制度的渐进实现。政治晋升激励似乎也很难诠释其中的动态过程。忽视上述两个制度条件,就会忽视中央政府在改革发展中的作用,从而难以系统审视中央和地方关系,也难以全面阐释兼顾改革与增长的中国发展模式的内在规律。针对这两个制度条件的考察,需要基于中央和地方双重视角观察中央和地方财政关系中的动态过程,而这恰恰是研究中国实践过程能够取得预期绩效必不可少的立足点和分析框架。如果缺乏一个整体的、一以贯之的框架来解释改革的过程与阶段,我们就难以从实践中提炼出中国改革成功的制度优势究竟是什么。

   财政作为国家治理的基础和重要支柱,中央和地方财政关系在中央和地方两个积极性的发挥上具有决定性作用,是理解中央和地方激励相容过程与中国经济发展奇迹的关键。但一种经验的观察是,改革开放以来中国的中央和地方财政体制框架看上去似乎并不完美,甚至由于长期存在非规范性收入问题且中央和地方体制的频繁变动而常常为人所诟病。从预算制度的角度来说,所谓非规范性收入是指游离于预算之外的预算外收入和制度外收入;从功能性上来说,非规范性收入则是内生于改革发展过程中的,客观上为地方政府更好实现增长目标起到一定积极作用的财政资金,其不规范性来自其收入方式和渠道而不是支出用途,也应视作财政资金范畴,是中央和地方财政关系考察中不可或缺的内容。改革开放以来非规范性收入迅速增长,其总规模一度与预算内收入规模旗鼓相当而成为“第二财政”。非规范性收入在改革的不同时期经历了企业留利、行政收费、土地出让、地方债等多种形式,但始终没有被完全取缔。这意味着非规范性收入的存在有着深刻的制度背景,由此引出的一个关键问题是,这种不规范且频繁变动的中央和地方财政体制是如何实现中央和地方激励相容、调动中央和地方两个积极性并推动经济发展的。在揭示这一悖论的过程中,地方政府的非规范性收入及其演变进程可能是一条很好的观察线索,有助于串联和解答上述逻辑悖论中的疑问。

   我们将这种包含了中央和地方的财政互动行为的财政体制归纳为包容性财政体制。在包容性财政体制下,中央政府会对地方政府非规范性收入给予有条件容忍,地方政府会追逐以非规范性收入为代表的自主可控财力,这种中央和地方行为逻辑可能是中国财政分权体制的真正内核。中央财政容忍和地方财政自主构成了包容性财政体制下的中央和地方基本行为逻辑。但中央政府会审慎把握非规范性收入扩张所带来的负面风险和影响,逐步对其进行规范或取缔,保障地方行为激励相容于中央改革目标。相较于预算内收入的正式制度调整而言,非规范性收入具有较强的制度弹性,有助于更加灵活地调适地方事权与支出责任之间的矛盾,为中央和地方在财政体制设计上提供正式制度之外的弹性空间,也为改革进程提供试错和容错的制度缓冲。包含中央和地方双重视角的包容性财政体制是具有中国特色的中央和地方财政关系和财政激励体制,是理解中央和地方两个积极性存在的重要制度基础,有效兼顾了中央驾驭能力和地方活力,是揭示中央和地方行为逻辑的重要线索,有助于为中国经济改革发展总结可自洽、可验证的理论框架。

   一、包容性财政体制的内涵

   理解中国的中央和地方政府间财政关系,需要与新中国财政70多年特别是改革开放40多年的中央和地方财政改革主线相衔接,并在制度演进上寻求规律和动力基础。这是从财政作为国家治理基础和重要支柱的根本要求出发,讲好中国财政故事的重大理论任务。其中的关键是理解什么样的制度设计有效调动了中央和地方两个积极性、实现了中央和地方激励相容并持续推动了中国经济快速发展。本文提出的包容性财政体制分析框架,以非规范性收入为线索,探究了财政体制频繁变动与中央和地方激励相容的制度条件,有助于更好揭示中国中央和地方两个积极性得以存在的制度基础。

   (一)现有理论的不足

   主流文献普遍将中国经济的成就归因于地方政府竞争,合理的制度设计有效激发了地方发展积极性并带来了经济快速增长。其中财政分权理论解释了地方政府为增长而竞争的动机,其强调分权促成了地方竞争的条件并带来了“趋好的竞争”。在此基础上,政治晋升理论进一步对个体官员的动机和行为激励给出了解释,认为政治上的晋升激励比财政收入激励更为根本,地方官员为晋升而展开竞争是中国经济高速增长的关键。上述理论推动了学术界对中国经济发展模式的认知,但也存在诸多争论。财政分权理论所强调的地方为经济增长而竞争并没有形成共识。更有学者认为分权不仅不会促进经济增长且还会滋生腐败,而偏离了最优程度的分权反而可能对经济增长不利,甚至财政分权在促进经济增长的同时也带来了市场分割与重复建设。这些不同的实证结果可能是由不同的研究特征所导致,但二者关系仍有待进一步考察。与之类似,政治晋升理论在实证研究上也始终没有形成共识,不少研究认为经济增长与官员政治晋升之间并不存在显著的联系。这表明财政分权和政治晋升理论虽然在一定程度上解释了中国地方政府的行为逻辑和经济表现,但仍存在理论与实践不吻合的现象。

   首先,中国真正且持续稳定的财政分权来自预算制度之外,而非预算制度内的分权。理论上关于财政分权的刻画与中国实践中的财政分权存在偏差,从预算内财政分权的角度出发难以为改革的不同阶段提供一个一致性的解释。财政分权的本意是赋予地方财政更多自主性,而实践中这种自主性在地方预算内支出上是几乎看不到的。事实上,中国的财政分权模式远比理论上所阐释的更加复杂,已有文献关于中国是高度财政分权国家的判断主要源于对支出层面的观察。改革开放以来地方支出比例始终呈现上升趋势,从1978年的52.6%上升到近年来85%以上,支出责任表现出高度地方化的特征。但地方支出责任比重高并不意味着分权的程度高,预算内资金主要用于满足公共性支出,中央对其支出有着严格而具体的限定,地方实质上无法真正掌握其支出用途,甚至不少地方还需要另觅资金来弥补公共领域的支出缺口。因此这种看似高度的分权只是地方承担更多最终支出责任的一种表现,并不是理论上真正的财政分权,也无法体现财政分权理论所阐述的原理。也正是由于地方预算资金主要用于“人吃马喂”的公共服务而较少参与到经济建设中,决定了基于预算内收支度量的财政分权与经济增长的实证研究结论并不稳健。事实上,中国实践中真正意义的财政分权来源于预算制度之外,这种自主财力在改革开放以来始终存在于地方政府财政体制之中,只是具体表现形式随着发展阶段的变迁而有所不同。这种非规范性收入长期在中国宽口径财政收入中占有很高比重,并主要由地方政府所掌控,其构成了中国真实的财政分权形态并由此对地方政府产生激励。如果非规范性收入获取方式能够与经济增长的目标相容,这种制度外的分权就会产生地方政府追求自主财力与经济增长的激励相容,从而实现中央和地方两个积极性的发挥。

其次,规范的财政分权理论要求财政体制存在“有效承诺效应”,但中国的中央和地方财政体制并不稳定。无论是财政包干制时期中央和地方财政关系的频繁调整,还是财政集权化的分税制改革以后,都出现了中央打破承诺上收财权的情况,从而使得财政分权理论无法在不同体制阶段一致性地解释中国经济增长实践。事实上,中国财政分权体制频繁变动的背后存在着两个基本稳定的事实,一是事权和支出责任的不断下沉,带来了持续性的地方财政压力及其行为决策;二是地方政府始终保持了非规范性收入的获取渠道,无论是包干制时期的企业留利还是分税制后的土地财政以及地方发债。尽管这种非规范性收入获取方式会随着体制阶段的变化而变化,但本质上地方政府始终稳定地掌握着正式预算制度外的自主财政权利,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国社会科学》2021年第3期
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