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宋静 司乐如:美国智库因素影响下的拜登政府对华政策走向

更新时间:2021-04-28 14:31:03
作者: 宋静   司乐如  

   摘 要 美国智库影响外交决策是美国政治运作的显著特征。拜登新政府的上台使精英政治复活,以智库精英为代表的美国战略界重现生机,得以正常施展其政策影响力。第一,智库学者出身的拜登政府精英团队在反思美国对华政策的基础上,明确“中美竞争”的战略定位和“不冷战,不脱钩”的战略底线,以“价值观外交”和构造“民主同盟”为载体,拉开意识形态竞争的序幕。第二,美国各大智库纷纷设立项目,组建团队,撰写报告,为新政府拟定对华政策框架和执行路线图。其中,布鲁金斯学会的对华政策报告、新美国安全中心的三大战略报告、战略与国际问题研究中心的对台政策新思维最具代表性。第三,美国战略界在对华战略认知上存在重大分歧。对华强硬派与温和派展开激烈辩论,辩论结果将对拜登上台后中美关系演化产生重大影响。竞争烈度而非合作深度将决定中美关系的未来。中方应抓住美国政治钟摆带来的换档期,及时做出必要、全面的战略回应,锚定中美大局“软着陆”。

  

   关键词 美国智库 拜登政府 对华政策辩论 中美关系

  

   世界正经历百年未有之大变局,大国博弈烈度加剧,国际秩序深度调整。特朗普执政四年来,中美关系在艰难动荡中摇摆。2020年美国大选实现了两党更替,中美关系也迎来重新洗牌的时间节点。如何判断接下来中美关系发展趋势成为中国外交界和学术界共同关注的焦点。在美国政治生态中,智库参政是白宫决策链上最为重要的组成部分。学界对特朗普政策制定用“高度不确定”加以概括,原因在于其重用“圈外人”而摒弃精英路线。建制派拜登的上台使智库精英重返决策中心,影响未来四年中美关系的航向。就权力结构而言,美国智库主要通过“旋转门”机制输送政策精英、专业性政策报告的撰写、政策话语的共识塑造等三个路径影响最高外交决策层、政府职能部门、精英舆论和社会舆论。由此,本研究从考察拜登团队的政策表达出发,选取布鲁金斯学会、新美国安全中心、战略与国际问题研究中心的政策报告做文本解读,并聚焦美国战略界政策大辩论的议题,进而厘清智库影响拜登新政府对华外交决策的运作机理与过程,并尝试对中美关系的未来走向进行研判。

  

   一、拜登新政府精英团队及其对华政策倾向

  

   随着大选尘埃落定,已近耄耋之年的约瑟夫·拜登(Joseph Robinette Biden, Jr)以原奥巴马麾下老臣和嫡系亲随、民主党新生代精英为核心班底、反特朗普的共和党和无党派人士为补充,组建了多元化的美国第46届政府内阁。智库学者与政府官员身份转换的“旋转门”效应是智库影响政府决策的最直接有效的体现。相比特朗普以军方和商界人士占主导的决策团队,拜登的内阁人选既有参政经验,又有智库经历,具有精英治国的典型特征。判断拜登当选后的美国对华政策走向,必须先了解其精英团队的人员构成、从政背景、智库属性及对华政策观。

  

   (一)“旋转门”机制下的拜登政策精英团队

  

   围绕各政府职能部门,拜登打造了一支庞大豪华的内阁团队。其中,外交与国防政策团队的智库背景深厚,是确定中美关系的主体力量;经济政策团队的使命首先是聚焦复苏遭疫情重创的美国经济,缓解美国国内割裂的政治生态;科技政策团队显示新兴科技利益集团从幕后走到前台,与国家权力结合,影响美对华技术竞争的战略决策。

  

   1.拜登政府的外交与国防政策团队

  

   拜登的外交国防团队老面孔居多,主要包括国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)、國家安全事务助理杰克·沙利文(Jake Sullivan)、库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)、埃利·拉特纳(Ely Ratner)、托马斯·多尼隆(Thomas E. Donilon)等。其中,布林肯谙熟国际事务,审慎温和,注重价值观外交,曾经主持中美战略安全对话。沙利文、坎贝尔和拉特纳组成的“铁三角”是拜登政府给中美关系定基调的关键核心。沙利文曾创立反对特朗普政策的“国家安全行动组织”(NSA),囊括民主党建制派外交和国安会重要成员。坎贝尔在“印太事务协调员”的位置上统筹领导中国事务、南亚事务与东亚暨大洋洲事务,被外界称为“亚洲沙皇”。他是奥巴马“亚太再平衡”战略的主要设计者,曾参与解决东海和南海的紧张局势。拉特纳对华相对强硬,富有攻击性,也是拜登政府策划“印太战略”的主推手。拜登竞选首席策略师多尼隆与拜登私交甚密。他曾多次协调中美高级别对话,在管道沟通中扮演积极角色。拜登还提名希拉里的外交顾问罗拉·罗森伯格(Laura Rosenberger)担任新设的“中国事务资深主任”,并将台湾事务交由东亚曁大洋洲事务主任负责,在政治意义上有意制造台湾的实体身份。拟任国土安全部长的马约卡斯(Alejandro Mayorkas)在制定国家网络安全战略方面发挥过重要作用,曾牵头与以色列和中国展开网络安全协议谈判。新任中央情报局局长威廉·伯恩斯是美国老牌知名智库卡内基国际和平基金会的主席。该智库在核不扩散和军控领域研究居权威地位,2010年设立卡内基清华全球政策中心,在推动和平解决朝核、伊核议题上谋求加强与中国对话与合作。总统气候问题特使约翰·克里(John Kerry)曾主导《巴黎协定》的谈判,并推动了中美气候合作议程。杰弗里·普雷斯科特(Jeffrey Prescott,中文名“蒲杰夫”)是耶鲁中国中心创始人,关注中国政治制度与人权政策。国安会其他成员也多有智库背景,如米歇尔·弗卢努瓦(Michèle Flournoy)、车维德(Victor Cha)、阿什顿·卡特(Ashton Carter)、科林·卡尔(Colin Kahl)等(详见表1)。

  

   2.拜登政府的经济与科技政策团队

  

   经济团队成员主要由自由派经济专家构成。前美联储委员会主席珍妮特·耶伦(Janet L. Yellen)出任财政部长,将协调财政和货币政策的制定,重塑美元霸权和经济强势,支持《京都议定书》和征收炭排放税来应对全球变暖。

  

   作为新凯恩斯理论和全球主义的信奉者,她关注国企补贴、技术竞争和知识产权议题,但反对贸易战,是影响拜登政府对华贸易政策的关键人物。在众议院亚太裔小组的力举下,戴琦(Katherine Tai)被任命为美国贸易代表(U.S. Trade Representative)。她曾担任贸易代表办公室对华贸易首席法律顾问,处理世贸组织内与中国的诉讼争端,对华立场相对强硬,预计其将推动世贸组织改革。

  

   伊丽莎白·罗森伯格(Elizabeth Rosenberg)专长于对华贸易、金融和能源制裁政策的制定。团队中还有前克林顿政府经济顾问助理布雷纳德(Lael Brainard)。他曾在20世纪90年代负责解决亚洲金融危机,也是推动中国加入WTO的政策执行者。

  

   利益集团在美国政治生活中扮演着重要角色,体现在接受咨询、参政、助选等方面。随着中美科技竞争的展开,美国新型科技集团取代华尔街金融集团搅动政坛,成为未来民主党政府的一大特点。拜登科技政策团队成员多出身硅谷高科技公司的高管。其中,两位华裔分别是奥尔布赖特石桥集团的黄妮可(Nicole Wong)和Facebook的奥斯汀·林(Austin Lin)。他们将从法律和技术方面服务于对华科技领域的政策制定和谈判。值得关注的是,“政商智”一体化的印裔政治游说团体已成为影响白宫对华战略决策的新兴力量。副总统哈里斯(Kamala D. Harris,中文名“贺锦丽”)为印裔,代表硅谷印裔科技巨头的利益,曾支持通过有明显排华倾向的“S386高技术移民公平法案”。随着印度国力和战略地位的提升,印裔学者在美国战略界话语权上升。阿什利·泰利斯(Ashley Tellis)、拉贾·莫罕(C. Raja Mohan)、希夫纳·图克拉尔(Shivnath Thukral)等印裔学者在印太战略的形成过程中发挥了重要作用。

  

   (二)拜登团队对华政策的基本主张

  

   从执政背景看,拜登总统身居参议院外交关系委员会主席和副总统多年,亲历中美建交四十余载的风雨,既是接触政策的执行者,也是亚太再平衡战略的制定者和执行者,其丰富的外交经验和沉稳的性格有助于上台后对华做出理性决策。拜登和他的团队在对前两任总统对华政策进行反思和扬弃后,初步明确了对华战略的定位与底线,将解决国内问题、谋求盟友共识、重塑美国优势和领导力作为未来对华政策的基石。

  

   1.明确“中美竞争”的战略定位

  

   有美国学者认为,当前,“世界正从美国主导的单极体系转向两极世界,首次出现一个真正与美国平起平坐的竞争对手。”

  

   美国战略界对中国的定性是政治“威权主义”、经济“国家资本主义”、贸易“重商主义”、外交“修正主义”,因此中美关系“现状不可持续。”

  

   按照亨利·基辛格(Henry Kissinger)的说法,既要接受中国崛起的现实,又展开战略竞争是美方可取的“中庸之道”。

  

   2020年10月25日,拜登在接受美国哥伦比亚广播公司采访时明确了其给现阶段中美关系的定位:“中国不是美国最大的威胁,而是最大的竞争者(competitor)”。这一表态否定了特朗普将中国视为“对手”(rival)或“敌人”(adversary)的论断,也与奥巴马的一般性“伙伴”(partner)定位有很大差别。新任国务卿布林肯视中国为“最大挑战”,主张与中国进行“基于有利于国家利益和价值的全面竞争”,辅以军事威慑,但支持中美高层接触以避免误判。

  

   拉特纳主张中美关系应该超越遏制范式,呈现“有限竞争”和“必要合作”的图景,即根据事态和领域进行选择性竞合,定位更加长远。

  

   贝尔指责中国放弃了“克制政策”,主张对华政策纳入更多“良性竞争”(stable competition)元素,同时以预防性外交避免军事对抗。

  

   他还与沙利文联名撰写《避免灾难性的对华竞争》一文,称美中已进入“竞争性共存”(competitive coexistence)阶段,“但竞争须以警惕和谦逊的态度进行,而非期望改变中国。”

  

   这一观点代表了民主党精英对中国看法的整体性转变,被称为“新华盛顿共识”(New Washington Consensus)。

  

   类似提法还有约瑟夫·奈的“合作性争夺”(cooperative rivalry)。

  

2.强调“不冷战,不脱钩”的战略底线 (点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:世界经济与政治 2021年1期
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