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张莉莉 徐冰雪:法定数字货币应用的法律风险及制度完善

更新时间:2021-04-28 14:13:41
作者: 张莉莉   徐冰雪  

   摘      要:法定数字货币在应用过程中的法律风险随其功能定位的变化而变化。作为金融基础设施建设工具,法定数字货币存在权利事后救济机制缺失及相应法律规范缺位的风险;作为监管工具,法定数字货币存在监管权力与隐私权利失衡的风险;作为货币政策工具,法定数字货币存在监管不到位而无法保证其积极助力于宏观调控的风险。因此,应在考察现行规定和有益制度的基础上优化数字货币顶层制度设计,完善法律监管机制,以促进法定数字货币的应用和推广。

  

   关  键  词:法定数字货币;金融监管;区块链;数字化

  

   中图分类号:D922.285        文献标识码:A        文章编号:1007-8207(2021)03-0113-08

  

   收稿日期:2020-12-09

  

   作者简介:张莉莉,河海大学法学院副教授,法学博士,研究方向为经济法、金融法;徐冰雪,河海大学法学院硕士研究生,研究方向为经济法。

  

   基金项目:本文受中央高校基本科研业务费资助,项目编号:2019B35714。

  

   一、问题的提出

  

   数字经济时代已然来临,技术进步与时代发展呼唤数字货币的产生。中本聪于2008年发表了一篇名为《比特币:一种点对点式的电子现金系统》的论文,其在文中设想将构建于网络技术基础上的加密符号充当交换媒介,进而作为一种新型货币流通使用,并提出“比特币”这一名词,“数字货币”由此诞生。以比特币为代表的数字货币与以数字化记录之形式存在于计算机中且需依靠银行卡账户方可实现电子化流通的传统概念上的数字货币有着本质区别:其发行主体并非拥有货币发行权的国家机关,流通使用也不依赖于既存的银行账户,在支持并信任其价值的群体之间即可实现自由流通,游离于国家法定货币体系之外,甚至可能威胁到国家主权货币的主体地位。故此,这类数字货币被称之为私人数字货币。为巩固国家货币发行权,许多国家决定由拥有货币发行权的国家机关推出法定数字货币。

  

   法定数字货币的概念源于数字货币。与私人数字货币不同,法定数字货币是在国家法定货币体系内创造出来的一种新型货币形态,是真正意义上的货币。我国央行对法定数字货币的研究始于2014年——人民银行成立发行法定数字货币的专门研究小组。2020年4月,央行数字货币先行在深圳、苏州、雄安新区、成都及未来的冬奥场景进行内部封闭试点测试。法定数字货币的发行管理与流通使用均由法定的、拥有货币发行权的国家机关监管负责,有国家信用背书,具有法偿性。其与现金人民币都是我国的法定货币,仅表现形式不同,本质都是“被主权国家以及货币部门所控制、管理的货币”,[1]可以称之为“数字化的人民币”。法定数字货币正在成为引领经济发展的重要驱动力,但全新货币形态本身存在不确定性因素,在研发应用与全面推广过程中可能存在的法律风险也随其功能定位的变化而变化。

  

   二、法定数字货币应用的法律风险

  

   法定数字货币的发行初衷是利用区块链等先进技术助力于金融基础设施建设,终极目标是成为治理工具。法定数字货币在不同应用阶段的功能定位不同,而应用过程中存在的法律风险也不相同。

  

   (一)初步探索階段的功能定位和潜在风险

  

   在初步探索的试点阶段,法定数字货币是金融基础设施建设工具。这一阶段的法定数字货币主要用于取代现金MO(MO是指流通中的纸币和硬币),且不计息以维持其货币价值的稳定性,进而保证法定数字货币替代现金MO后在流通过程中特有的降低交易成本、减少交易摩擦之功能得以充分发挥。当家庭部门习惯性地将法定数字货币用于消费时,法定数字货币便成为厂商收入来源的主要方式之一,进而被厂商再用于投资、生产和缴税。在此过程中,由于法定数字货币实行点对点交易,账户之间可以不经金融机构而直接结算,且双离线技术可从根本上避免因网络信号不佳而交易失败的情形,交易效率与成功率均会提高。法定数字货币具有法偿性,只要拥有其使用所需的技术设备条件,任何机构及个人均不得以任何理由拒绝以法定数字货币进行的支付结算,这样就可以打破平台之间因竞争关系而存在的交易壁垒,减少交易摩擦。随着对现金MO替代程度的不断提高,法定数字货币的交易数据和运行轨迹均可成为金融基础设施的重要组成部分,为之后监管功能及货币政策调控功能的发挥奠定基础。就发行机制而言,我国采用“中央银行——商业银行”的双层运行机制以等价替换流通中货币,即央行不直接面向公众,而是发行一定数量的法定数字货币至商业银行,商业银行是法定数字货币业务的承办机构,公众可通过商业银行将其持有的现金兑换为法定数字货币。[2]当法定数字货币完全取代现金MO后,商业银行的库存现金与贷款均会以法定数字货币的形式存在。在此阶段,法定数字货币作为取代现金MO的金融基础设施,其发行和流通仍依赖商业银行,从而维持了商业银行在我国金融体系中的重要地位,提高了商业银行参与和帮助推行新型货币的积极性。同时,此阶段亦可积累法定数字货币运行交易的原始记录,能够为后期数据的智能分析和应用奠定基础。

  

   法定数字货币实质上是一连串加密的数字符号或计算机代码,储存方式是无形的数字化形式,所有权归属的确认依据是私钥与身份信息代码,以数字传输的方式实现所有权转移,[3]故相较于传统的纸质货币,法定数字货币在应用过程中出现信息数据被泄露或窃取的风险更高,其持有者也将面临较高的财产损失风险,这就要求在不断优化系统安全性能的同时构建事后救济机制,为公众权利的保护提供双重保障。目前,我国法定数字货币已处于试点封闭测试阶段,而现行的法律规范体系仍只适用于传统货币,无法对数字货币的发行、流通与监管进行规制,存在法律规范缺位风险。第一,《中华人民共和国人民银行法》(以下简称《人民银行法》)和《中华人民共和国人民币管理条例》(以下简称《人民币管理条例》)皆规定人民币的形式包括硬币和纸币,由央行负责发行管理。可见,央行发行数字货币缺乏法律依据且数字货币缺乏法律定位,需要由法律确立央行数字货币的发行权,[4]并由法律明确法定数字货币是一种新型人民币,其法律地位与纸币、硬币相同。第二,赋予法定数字货币与纸币、硬币同等的法律地位,其便拥有无限法偿性,任何单位和个人不得拒收。与可直接交付的纸币、硬币不同,法定数字货币进行交易结算时需要一定的硬件设备作为支撑。在一些地区,部分公众接受无实物形态的数字货币作为支付结算工具需要时间逐步推进,且经济欠发达地区存在缺乏法定数字货币交易得以实现的支撑设备。因此,法律在赋予数字货币无限法偿性的同时,也应考虑到欠发达地区的实际情况,将非故意拒收和因设备受限而拒收的情形排除在外。第三,数字货币所有权的归属依据需要法律加以认定。与传统纸币和硬币占有即所有不同,数字货币的占有依据包括因交易产生的收付款信息及央行的登记信息。一般情况下,央行的账户登记信息会随着交易的发生而产生相应改变,以保证交易信息与登记信息一致。当二者不一致时,考虑到央行登记信息不易作假、更具权威性,法律应将央行登记信息作为最终确定所有权归属的依据。

  

   (二)全面推广阶段的功能定位与潜在风险

  

   在全面推广阶段,法定数字货币是一种有效的金融监管工具。这一阶段的法定数字货币系统可以运用大数据、云计算等数据处理技术对前一阶段积累的各项数据进行智能分析,从而准确识别异常交易及异常账户。作为金融监管工具,数字货币在打击洗钱等违法行为时效果最为明显。根据《中华人民共和国反洗钱法》(以下简称《反洗钱法》)的相关规定,在人民币现金流通使用的模式下,商业银行应当建立客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、执行大额交易和可疑交易报告制度以履行反洗钱义务,但也会面临现实难题:第一,商业银行主要依靠审查客户提供的身份证件来履行身份识别义务,但对客户的真实身份、职业及資金来源等情况进行深入调查的难度较大且不符合商业银行作为金融机构的职能定位。因此,当客户资料存在造假时,商业银行就虚假资料做出资金交易与职业身份相符之判断的情形无法避免。第二,待甄别可疑交易数量大,且多数可疑交易需要耗费大量人力资源进行审查识别。第三,商业银行在日常工作量的压力之下,对反洗钱的尽职调查程度不够。根据相关数据显示,2019年银行业因违反反洗钱规定被人民银行罚款共计1.06亿元,占因反洗钱工作违规而被处罚款总数的63%。[5]而法定数字货币以区块链为技术支撑,各项交易信息及数据均进行链上存证以备调查追溯。央行也可依托大数据技术建立交易认证及数据分析中心,覆盖所有用户的基本信息及交易数据,利用数据分析对数额巨大的交易资金流和异常活泼的用户进行追踪监控,在保证反洗钱工作效率高、精确度强的同时降低人力审查成本、减轻商业银行的工作负担。在法定数字货币得到广泛应用的基础上所建立的数据分析中心还可以监控企业的各项数据并对其实际运行情况作出准确判断,从而指引信贷资金的流向,将可能违约的企业排除在信贷计划之外,增加商业银行的有效贷款率。

  

   监管职能的实现需要对各种数据进行监测,这就意味着账户信息及交易数据均会毫无保留地暴露在监管机构之下,此时如何平衡监管权力和隐私权利将会给商业机密和个人隐私保护带来挑战。在传统的货币体系中,只有在发生现金存取及交易结算的情形下,持有者的身份信息及账户信息才会被相关部门进行核实审查,在监管部门不直接掌握货币权利人货币持有情况的任何信息。而在法定数字货币体系之下,由于大数据、云计算等技术的使用,所有账户的身份信息、交易记录等数据均会被系统实时记录存储以备监测追踪,监管更加有效的同时,登记机构和数据分析机构也掌握了用户的大量私密信息。监管权力的存在是为了最大程度地保障货币流通顺利、经济有序运行,隐私权和个人信息安全则是基本权利,二者之间的冲突加大了信息保护的难度。

  

   (三)深入应用阶段的功能定位与潜在风险

  

以初步探索阶段的数据积累为基础、以全面推广阶段的技术应用为支撑的法定数字货币在深入应用阶段可以作为货币政策操作工具应用于宏观经济调控。一方面,法定数字货币的应用可以提升货币政策制定的有效性。具体而言,运用大数据、云计算等技术的法定数字货币数据分析系统可以实现对货币流通速率等数据的实时采集,而数据分析又可以为货币发行投放量以及包括存款准备金率、存款利率在内的货币政策的制定提供有效参考,使货币政策积极助力于宏观调控;另一方面,法定数字货币计息后还可提高货币政策的传导效率。[6]引入法定数字货币利率之后,央行与商业银行之间即存在某种竞争关系:公众可以自由选择是将存款兑换为法定数字货币还是继续存放于商业银行账户。当央行提高法定数字货币利率时,商业银行若不对存款利率做出相应调整,公众存款就会由商业银行流向央行,商业银行存款数量减少导致信用贷款创造能力降低,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:行政与法 2021年3期
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