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张帅:中阿合作论坛框架下的农业合作:特征、动因与挑战

更新时间:2021-04-26 09:07:53
作者: 张帅  

   内容提要:中阿合作论坛框架下的农业合作是深化中阿多领域合作的重要路径,呈现出上下合作的联动性、议题设置的广泛性、整体个体的互动性、项目实施的阶段性、合作地域的均衡性等特征。作为中国和阿拉伯国家共同商议的主要合作议题,中阿农业合作主要受阿拉伯国家的农业发展需求、中国具有农业治理经验、中阿对农业合作持有共同意愿等三个因素的驱动,其中阿拉伯国家的农业发展需求是中阿农业合作的前提,中国的农业治理经验是中阿农业合作的保障,中阿对农业合作的共同意愿是中阿农业合作的根本条件。当前,中阿农业合作仍面临对象国投资风险较高、合作机制不完善、地方参与失衡、农企相对缺位、粮食舆情共享不足、外宣力度有限等诸多问题。因此,在中阿合作论坛框架下,中国需发挥政府、农企、媒体等主体的功能优势,预防海外风险,扩大海外宣传。中阿双方也应积极构建农业部级对话机制和探索三方农业合作。同时,在后新冠疫情时期,中阿双方还需加强在粮食危机预防领域的合作,助推中阿农业合作向多层次、全方位、立体化发展。

   关键词:中阿合作论坛;农业合作;粮食安全;发展经验分享

   作者简介:张帅,上海政法学院政府管理学院讲师(上海201701)。

   进入21世纪以来,经济全球化和贸易自由化的快速发展促使全球农业发展格局深度调整,全球变暖等气候问题对世界主要产粮区的影响不断加深,生物质能源、转基因作物、大宗商品投机等非传统因素导致国际农产品市场的风险性持续增强,全球粮食安全及饥饿问题仍是很多发展中国家的治理短板。农业持续增长动能不足和农产品市场供求结构的显著变化,已经成为各国共同面对的新问题和新挑战,亟待国际行为体通力合作,推动农业可持续发展。

   中国农业与世界农业紧密相连,农业国际合作既是中国连接亚洲、欧洲、美洲、非洲等多个经济圈的桥梁,也是中国积极参与全球粮食安全治理、贡献中国智慧的领域之一,还是中国与其他国家开展双多边合作的重要议题。在2018年中非合作论坛北京峰会“八大计划”中,“制定农业规划、提供粮食援助、提高农业技术”位列首位;在中国与拉美和加勒比国家领导人共同倡导的“1+3+6”合作框架中,农业是六大领域之一;在澜沧江—湄公河合作制度下,中国与东南亚五国共同确立了“3+5”合作框架,农业是五大优先合作领域之一。相比较之下,中国提出的中阿“1+2+3”合作框架中并没有明确地提到农业,但为什么历届中阿合作论坛所达成的共识性文件都包括农业合作,中阿博览会还设立了中阿农业对话会议和农业展会?在论坛机制下,中阿农业合作呈现出哪些特征?农业合作面临哪些挑战及如何应对?都将是本文重点探讨的问题。

  

  

   中阿合作论坛框架下中阿

   农业合作的特点

   农业文明是中华文明和阿拉伯文明的璀璨明珠,承载着中阿文明互学互鉴的历史记忆。中国驯化的小米和西亚北非地区驯化的莴苣、冬小麦、椰枣等,都在古代经由使者或商人带到对方,既丰富了双方的农作物品种,也完善了当地人民的饮食结构,还相互增加了农耕经验,促使以农业为载体的文明交流成为中阿文明交流史上的重要篇章。

   新中国成立之后,为改善与阿拉伯国家的外交关系,农业又成为中国对阿外交的重要资源。中阿农业合作不仅为阿拉伯农业发展增添动能,更为中国中东外交打开了新局面,其中中国与埃及、摩洛哥、苏丹等国建交都直接受益于双边农业往来。20世纪70年代以来,随着中阿关系持续升温,双方农业合作也逐渐加强。但总体来看,在21世纪之前,中国与阿拉伯国家的农业合作呈现出“北非多西亚少”的地域特点。

   2004年,中阿合作论坛正式成立。在该机制下,农业合作是中国和阿拉伯国家双多边关系发展的应有之义,逐渐形成了上下合作的联动性(政府间农业合作和民间农业合作相互支撑)、议题设置的广泛性、整体个体的互动性(中阿整体农业合作和中阿个体农业合作相互配合)、项目实施的阶段性、合作地域的均衡性(中国与北非和西亚阿拉伯国家的农业合作共同发展)等五方面特征。

   (一)上下合作的联动性

   在中阿合作论坛机制下,中阿农业合作既在政府层面形成了顶层设计,又在农企、农业研究机构、农技专家等民间层面塑造了多主体参与的合作模式,促使政府和民间形成了“政府搭台、民间唱戏”的以上促下的传导机制和“民间合作提升、政府关系加强”的以下带上的助推机制。

   中阿农业合作的顶层设计涵盖中国对阿拉伯国家的政策统筹和中阿共议的发展规划。首先,中国对阿拉伯国家的政策统筹体现了中国对农业合作议题的主动塑造。2016年,在中阿合作论坛第七届部长级会议召开之前,中国政府发布了首份《中国对阿拉伯国家政策文件》,文件指出中国愿本着互利共赢的原则扩大双方在农业等领域的合作,强调中国愿在粮食安全等重大国际问题上尊重彼此重大利益和核心关切,明确了中阿在旱作农业、节水灌溉、清真食品、粮食安全、畜牧与兽医、科研人员交流与培训、农业技术示范项目等农业领域的双多边合作。这奠定了中阿农业合作的政治基础,是中国从对阿拉伯国家外交的战略高度审视双方农业合作的具体表现。

   其次,中阿共议的发展规划反映了中阿双方对农业合作议题的共同认知。在中阿合作论坛框架下达成的会议宣言和行动计划是中阿合作的根本遵循,其有关农业的相关规定明确了双方合作的重要着力点。此外,中阿共议的发展规划也体现了农业合作的时代特征。例如,从第八届部长级会议达成的合作共识中可以看出,农业合作既是中阿共建“一带一路”的民生领域,也是深化中阿战略伙伴关系的主要抓手,还是实现联合国2030年可持续发展目标的重要内容。事实上,中国对阿拉伯国家的政策统筹和中阿共议的发展规划并非独立存在,前者有关中阿农业合作的重点关切是后者确立农业合作领域的根本考量,这从下文论述的合作议题中便可管窥。

   与政府间合作相比,中阿农企、农业研究机构、农技专家等社会主体重在项目实施过程中开展合作。农企之间以经济合作为中心,利益是合作的纽带;农业研究机构之间以科研合作为中心,技术是合作的纽带;农技专家之间以技术指导和交流为中心,智力是合作的纽带。此外,中阿农企和农业研究机构之间也常常跨界合作,不仅将农企的经济实力转化为科学研究的驱动力,也将农业研究机构的科研成果转化为农企的经济效益,促使二者之间形成双向获利的良性循环。

   事实上,政府间农业合作等同于机制合作,重在建章立制,形成顶层设计,明确合作的主要方向;民间农业合作等同于项目合作,侧重于实施规划,探讨合作细节,明确双方角色和利益分配。同时,二者之间也相互依存。机制合作为项目合作创造平台并提供宏观指导,项目合作是对机制合作的具体落实。例如,为落实习近平主席在中阿合作论坛第六届部长级会议开幕式上提出的“探讨建立技术转移中心”的重要倡议,2015年9月11日,在中阿技术转移暨创新合作大会上,中国热带农业科学院椰子研究所、宁夏中阿技术转移开发有限公司、中阿(迪拜)技术转移中心签署三方合作协议,共同建设中阿椰枣研究中心,以期形成“一个窗口(宁夏),两个基地(海南、迪拜)”的合作结构,逐步向阿拉伯国家转移示范,扩大农业合作的综合绩效。

   (二)议题设置的广泛性

   随着中阿农业合作项目的增加和农业合作需求的提高,中国和阿拉伯国家在论坛机制下确立的农业合作议题也不断拓展。如表1所示,中阿农业合作议题并不局限于种植业,它包括农林牧副渔等多领域,属于广义的“大农业”范畴。庄稼耕种、树木栽培、家禽养殖、农产品加工、鱼苗培育等虽是农业领域的不同链条,但又相互交织,相伴发展。中阿农业合作将“大农业”的各个分支置于共同体之中,促使各领域在合作中相互借力,推动农业综合发展,防止在合作中产生短板效应,以期通过议题连接实现多领域的全面推进。例如,西部电子商务股份有限公司和埃及阿斯旺大学农科院分别作为供给方和需求方,积极推动中埃在农业物联网领域的合作,实现中埃在农作物耕种、节水灌溉、农作物监测等方面的共同发展。又如,中国与沙特、阿尔及利亚等国在治沙领域开展合作,从而实现既保护农业生态又促进农业耕种的双重功效。

   自中阿合作论坛第五届部长级会议以来,农业议题的扩容性愈发明显,这主要是基于三方面原因。其一,阿拉伯国家在经历中东变局之后,对农业等民生领域合作的重视度逐渐加强,对中阿农业合作的期望日渐提升。其二,“一带一路”倡议的提出为中阿农业合作创造了时代契机并增添了合作动力,促使阿拉伯国家愿意搭乘中国农业发展的顺风车,如苏丹总统助理贾兹表示苏丹真诚希望在“一带一路”倡议下加强与中国合作,苏丹发展对华关系委员会将全力保障中国投资苏丹农业企业安全和项目顺利实施,埃及农业和土地改良部部长艾祖丁·奥马尔·阿布萨泰特也表示愿与中国深入推进“一带一路”农业合作。其三,从2014年到2018年,中国与4个阿拉伯国家(阿尔及利亚、埃及、沙特、阿联酋)建立了全面战略伙伴关系,与8个阿拉伯国家(卡塔尔、苏丹、约旦、伊拉克、摩洛哥、吉布提、阿曼、科威特)和1个国家集团(阿盟)建立了战略伙伴关系,在这些国家中,埃及、阿联酋、摩洛哥、苏丹、沙特、阿尔及利亚、吉布提、阿曼等国均将农业合作视为双边合作的重要领域,以期通过伙伴关系的持续推进带动农业多领域的务实合作。

   农业合作议题的多维度性,既有阿拉伯国家在农业人才、基因改良等领域的发展问题,也有中阿双方在农业灌溉、荒漠化防治等领域亟待解决的共同问题,还有制约全球农业可持续发展的粮食安全问题,综合反映了国家、地区、全球等3个维度的农业关切,也表明中阿农业合作是发展型合作和治理型合作的结合体,即农业合作不仅是对双方发展战略和愿景计划的积极落实,也是参与粮食安全治理的实践路径。此外,表1也体现出农业议题设置的问题导向性。例如,建立中阿农业合作机制、召开中阿博览会、为农产品进入对方市场提供便利等议题,均有利于破解机制缺失、平台受限、政策壁垒等中阿农业合作困境。

   (三)整体与个体的互动性

   中阿合作论坛机制下的农业合作体现了中国对外合作的整体观,即中国为一方,阿拉伯国家为另一方。在“1+多”的机制中,中国与阿拉伯国家倡导共商、共建、共享、共赢的合作理念,共同构建开放、包容、普惠的区域农业合作框架。在农业合作过程中,中国的立场和理念普遍受到阿拉伯国家的高度重视。与此同时,阿拉伯国家也倾向于“抱团取暖”,合力开展对华农业合作,使“多”与“1”之间能够形成大致平衡。农业合作议题的设置就是“多”与“1”互动的结果。

整体观体现了中阿农业合作的“求同”理念,益于形成中阿普遍接受的合作规范。但阿拉伯国家农业发展水平参差不齐,每个国家有各自的农业合作偏好和发展诉求,促使中国在农业合作中具有“存异”思维,并有针对性地解决“异”的问题。畜牧业和渔业是中阿农业合作中的“同”,但中国与阿联酋侧重农产品销售平台的搭建,2018年习近平主席访问阿联酋期间,两国政府部门签署了关于加强农业领域合作及共同推动建设农牧渔产品批发市场的合作文件,并在文件指导下积极推动“一带一路”农牧渔产品批发市场项目,以期为“一带一路”沿线国家的“菜篮子”工程建设起到示范作用;荒漠化治理是中阿农业合作中的“同”,但中国与摩洛哥侧重合作机构的设立,遂探讨建立荒漠化防治中心,既提高摩洛哥沙漠治理能力,又促进粮食生产;农产品贸易是中阿农业合作中的“同”,而埃及重视对华水果出口,希望减少对华贸易逆差,中埃双方则先后签订了埃及鲜橙和葡萄对华出口协议,促进中埃水果贸易的发展。上述3个例子表明中国能够在中阿整体农业合作框架下精准对接,探索不同的合作方式,满足对象国的农业发展需求,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《西亚非洲》2020年第6期
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