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张帅:中阿合作论坛框架下的农业合作:特征、动因与挑战

更新时间:2021-04-26 09:07:53
作者: 张帅  
以期用中国农业优势填补阿拉伯农业短板。综合来看,可供阿拉伯国家借鉴的中国农业治理经验主要包括以下三方面:

   首先,实施藏粮于技的农业发展战略。农业科技的创新与推广、农业技术人才培养是中国农业发展的内在驱动力,为提高粮食产量提供了坚实保障。中阿农业合作是中国农业发展战略在战术层面的体现,如中方在开罗建立了农业物联网技术推广应用基地,通过网络远程监测水果生长过程中的吸水量、生长环境有效降雨量和蒸发量分析作物需水量,切实提高埃及农作物种植过程中的水源利用率。同时,中方还积极推进人才培训项目。2018年,中阿现代农业节水技术国际研修班在宁夏银川开班,就干旱半干旱区智能节水灌溉、节水灌溉技术种植模式、水肥一体化技术等议题进行交流,旨在与阿拉伯国家共享农业技术转移和农业科技创新成果,促进中阿智力交流,多措并举助力阿拉伯国家农业科技水平的提升,以期帮助阿拉伯国家摆脱水源短缺等自然因素的束缚。中国在农业科技领域所积累的经验受到阿拉伯国家的青睐。摩洛哥中国合作协会会长穆罕默德·本尼斯在第四届中阿博览会上表示,“中国在农业和乡村发展方面,特别是在农业技术推广和耕地设备使用方面有丰富经验,摩洛哥希望加以借鉴。中国农业机械技术比较发达,摩洛哥对双方农业合作抱有极大热情和期待”。

   技术合作是中阿合作论坛机制下农业合作的关键领域,它贯穿于历届中阿合作论坛所达成的农业合作共识之中,是解决阿拉伯农业生产困境的有效举措。阿拉伯国家也以农业合作项目为抓手,向中国学习如何在农业技术领域做到战略统筹、战术规划和政策实施相结合,以便通过农业技术创新解决粮食生产“赤字”等问题。

   其次,采取精准施策和综合施策相结合的农业治理路径。精准施策和综合施策是中国农业治理的重要手段,前者主要强调治理的核心议题,突出农业阶段性发展的重点;后者主要强调治理的统筹协调,重视农业各领域均衡发展。从1982年到2020年,中央政府22个“一号文件”都是涉农问题,这构成了中国农业发展的根本遵循,勾勒出改革开放以来中国农业治理的发展轨迹。它不仅聚焦重点议题和发展短板,精准施策,集中力量解决主要矛盾,也涵盖了粮食安全、农业技术创新、基础设施建设、农业投入和补贴等基础性议题,以期在解决重点议题的同时,综合施策,确保基础性议题也能得到有效改善。与中国相比,阿拉伯国家长期面临农业生产动能不足、农业治理效能低下和农业改革不彻底等问题。在解决粮食安全问题上,阿拉伯国家长期将希望寄托于粮食进口和粮食补贴等不可持续政策,造成粮食供给压力增加;在土地问题上,叙利亚、埃及等国土地改革力度有限,导致耕地分配不均,农民人均耕地面积小且所得耕地质量差。可见,阿拉伯国家尚未找到有效的农业治理路径。

   中国将精准施策和综合施策的治理方式嵌入中阿农业项目之中,促使阿拉伯国家在合作中吸取经验。在精准施策层面,中国与阿尔及利亚开展的土壤改良项目、中国与埃及开展的温室大棚项目、中国在摩洛哥东部半干旱区开展的农业合作等,都聚焦解决阿拉伯农业生产的自然困境,以补短板的治理方式提升阿拉伯农业整体发展水平。在综合施策层面,中阿农业合作并不是单个项目独立运行,而是多个项目并行推进,包括粮食安全合作等安全项目、技术转移等发展项目、荒漠化防治等治理项目、人员交流等智力项目、农业投资等经贸项目,体现了中阿农业合作的综合治理理念。例如,中国与毛里塔尼亚的农业合作就包含多个方面。在粮食安全方面,中国给毛里塔尼亚带去杂交水稻种子,提升该国粮食自给率,确保“颗粒归仓”;在农业可持续发展方面,中国在当地建立的畜牧业技术示范中心试行生态农业和循环经济,发展“种植—养殖—加工”的生态循环生产模式;在人员交流方面,中国农技专家在当地开展水肥管理、病虫草害防治、牧草种植等方面的培训,帮助该国培养农业发展的骨干力量。

   最后,塑造危机管控的治理思维。农业是与自然环境和大宗商品密切相关的产业,易受干旱、病虫害、洪涝等自然因素和全球农产品价格上涨等经济因素的双重影响,从而导致粮食危机的爆发。危机管控重在危机爆发前的未雨绸缪而非危机爆发后的临渴掘井,中国在这一领域积累了丰富的治理经验,突出表现在水利治理和粮食仓储方面。改革开放40多年来,兴水利防灾害始终是中国农业治理的重要关切。2011年中央政府“一号文件”明确提出“民生优先、统筹兼顾、人水和谐、政府主导、改革创新”的水利治理原则,以期减缓自然灾害对农业生产的冲击。在粮食储备方面,中国已建立中央战略专项储备与调节周转储备相结合、中央储备与地方储备相结合、政府储备与企业商业最低库存相结合的粮油储备调控体系,形成了从中央到地方再到企业的三级储备,强化了危机时期的农产品供应能力,这也是中国能在抗击新型冠状病毒期间,确保“米袋子”“菜篮子”“肉摊子”丰盈的重要原因。相比之下,阿拉伯国家应对粮食危机主要以提高粮食补贴为主,但这并非长久之计。沙特、阿联酋、科威特等产油国虽能凭借高额的粮食补贴承担粮食危机的风险,但在油价下跌且寻求经济多元化发展时期,高额粮食补贴无益于产油国经济转型。而对于财政赤字且经济发展动能不足的其他阿拉伯国家而言,粮食补贴会加重经济负担,若经济实力无法承载粮食补贴金额,粮价持续上涨将成为社会动荡的引爆器。如2008~2009年世界粮食危机爆发,埃及、突尼斯、叙利亚等国首当其冲。

   水利和粮食安全是中阿在论坛型机制下达成的主要合作议题。例如,中国已和阿尔及利亚、苏丹等国开展了水务合作;中国帮助阿尔及利亚建造了其国内最大的粮仓,助力阿尔及利亚“百万公顷”粮食种植计划的实施;中国在埃及投建粮食仓储钢板等设备生产线,帮助埃及完善粮食应急储备体系。中国通过农业合作传递了“居安思危”的农业治理思维,提高了阿拉伯国家对预防型农业合作的积极认知。此外,全球气候变暖和国际粮食市场不稳定促使危机预防的重要性日益提升,阿拉伯国家在学习中国水利和粮食仓储技术的同时,也可从中国构建的危机管控机制中吸取经验,以期形成政府和企业等多行为体参与的粮食危机管控机制。

   综合来看,中国与阿拉伯国家分享农业治理经验塑造了中国参与地区治理的特色模式,即柔性治理。与美国等西方国家以“胡萝卜+大棒”的地区治理模式推行西方民主相比,中国的柔性治理更注重经验交流和理念共享,旨在帮助发展中国家从“被动—依赖型”发展转变为“主动—进取型”发展,从而以发展促民生。中国向阿拉伯国家分享农业治理经验是解决阿拉伯国家“发展赤字”和“民生赤字”的共同路径。发展和民生是阿拉伯国家亟需应对的两个重要问题,尤其是在“后阿拉伯变局”时代,发展和民生能否得到有效保障直接关系到阿拉伯国家能否以变革求自强。农业是发展中国家经济发展的源动力和保障粮食供给的关键领域,中阿农业合作以促发展和保民生为主要目标,力图提升阿拉伯农业治理能力,为阿经济转型奠定坚实的社会根基。

   同时,中国向阿拉伯国家分享农业治理经验有助于中阿共同塑造农业话语权。农产品是国际大宗商品的重要组成部分,具有“价格浮动大、供需量大”等大宗商品的共有特征。从国际农产品市场看,美国、欧盟等西方国家和国家集团一直掌握着农产品定价权,能直接影响国际农产品供给,这也是每次粮食危机爆发都与西方国家紧密相关的主要原因。中国和阿拉伯国家长期处于国际农产品市场的边缘,是农产品定价体系中的弱者和被动接受方。随着中国农业发展水平的提升,中国农业话语也随之增强,但这并不足以影响由西方国家主导的国际农产品市场。中国向阿拉伯国家国家分享农业治理经验,促使阿拉伯国家早日实现主粮自给和粮食主权独立,提高阿拉伯国家整体的农业治理能力,从而将这种能力转化为农业话语权,以期提升中阿等发展中国家的群体性农业话语。

   粮稳则农稳,农稳则国安。把饭碗牢牢端在自己手上,是中国治国理政长期坚持的基本方针,也是阿拉伯国家农业治理的终极目标。2016年1月21日,习近平主席在阿盟总部演讲时强调,“在发展道路的探索上,照搬没有出路,模仿容易迷失,实践才出真知”,这段话对于中国与阿拉伯国家分享治国理政经验具有重要的指导意义。中国与阿拉伯国家分享农业治理经验,其目的是为了使阿拉伯国家探索出一条符合自身的农业发展道路,并能够结合当地的自然环境对中国农业技术再创造,以实现农业自主型发展,从而确保粮食安全和维护粮食主权。在中阿合作论坛机制下,中国以农业合作为载体与阿拉伯国家分享治国理政经验,也提升了中国方案和中国理念在海外传播的综合效应,并促使中国在经验分享的过程中不断创新农业技术,有助于形成以“共享”促“共赢”的中阿农业合作模式。

   (三)意愿层面:农业是中阿加强战略伙伴关系的主要领域之一

   进入21世纪以来,随着中国综合国力的提升和国际影响力的加强,中国越发认识到参与中东热点问题的解决和地区稳定秩序的塑造,既是中国作为负责任大国应承担的国际责任,也是推动中国与中东地区国家开展双多边合作的重要路径,还是中国特色大国外交战略的重要组成部分。2004年,中阿合作论坛的成立是中国对阿拉伯国家整体外交的开端,标志着中国对阿拉伯国家外交进入机制化的新时期。中阿关系已实现从首届中阿合作论坛建立的“平等、全面合作的新型伙伴关系”到第四届中阿合作论坛建立的“全面合作、共同发展的战略合作关系”再到第八届中阿合作论坛确立的“全面合作、共同发展、面向未来的中阿战略伙伴关系”的全面升级,促使中阿合作的利益交汇点逐渐增多。农业作为与民生福祉密切相关的产业,既是中国实施“走出去”战略和“一带一路”倡议的应有之义,也是阿拉伯国家落实“向东看”政策和实现愿景计划的重要着力点,中阿双方对农业合作的共同关切促使农业成为加强和推进中阿战略伙伴关系的主要领域。

   从时间节点来看,中阿农业合作配合且助力中阿伙伴关系的转变。其一,农业合作增进中阿互访和互信。在2004年9月首届中阿合作论坛将中阿关系确定为新型伙伴关系之后,农业合作作为中阿全面合作的重要领域,对增进中阿双边关系发挥了积极作用。例如,2005年中国在埃及实施蘑菇技术种植项目、2007年中国机械设备进出口公司承建苏丹拉巴克粮库、2007年中国援巴林农牧渔技术合作项目、2009年中国突尼斯水产养殖项目等,都提升了合作对象国的农业经济发展水平,从而赢得对象国政府的信任和称赞。其二,农业合作机制随中阿伙伴关系升级而逐渐完善。2010年5月,第四届中阿合作论坛将中阿关系提升为战略合作关系,中阿农业合作也随之推进,逐步实现了“农业经贸+农业科技”的双轨制发展,助推农业合作层次的提升和合作规模的扩大。例如,2017年中国北斗导航系统走进沙特,助力沙特农业、贸易等多领域发展;同年,开罗和广东恒兴集团有限公司签署一项总金额为7 600万美元的渔业开发项目,极大提高了埃及农业及海洋渔业的技术水平。其三,农业项目的扩展和农业合作机制的完善为中阿伙伴关系的提升增添动力,同时战略伙伴关系的确立也促进中阿农业国际合作。2018年7月,第八届中阿合作论坛将中阿关系升级为战略伙伴关系,这为中阿农业务实合作创造机遇,中阿双方表示欢迎中国农业农村部和阿联酋气候变化和环境保护部签署关于加强农业合作的谅解备忘录和中国原农业部和苏丹农业和林业部在2016年签署的农业领域合作备忘录,欢迎中国农业农村部和埃及农业和农垦部签署农业合作行动计划(2018—2020)。在中阿农业合作机制下,中国积极对接阿拉伯国家的农业发展需求,持续开拓中阿农业合作领域,促使农业合作成为中阿落实战略伙伴关系和加强国际事务多领域合作的重要着力点。

首先,中阿双方构建的以中阿博览会为载体的农业经贸合作机制和以中阿农业技术转移中心为载体的农业技术合作机制,为农业合作服务中阿伙伴关系提供了机制保障。中阿博览会是以中国和阿拉伯国家为主体,面向世界开放的国际性博览会,习近平主席将其称为中阿共建“一带一路”的重要平台。在已经举办的四届中阿博览会上,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《西亚非洲》2020年第6期
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