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张帅:中阿合作论坛框架下的农业合作:特征、动因与挑战

更新时间:2021-04-26 09:07:53
作者: 张帅  
从而构建“异而能合”的发展模式。

   (四)项目实施的阶段性

   与中阿文化合作、能源合作、安全合作不同,农业合作投资长、见效慢,合作项目易受气候变化、病虫害等不可抗因素的影响。从项目落地到项目实施再到项目成功移交,农业合作通常包括试验示范、技术培训、推广转移和后期维护等多个环节。因此,中阿农业合作的推进是阶段性发展目标的综合体现。由于每个阿拉伯国家农业生产的自然环境不同,中阿农业合作的阶段性发展为双方调整农业技术和监测农作物生长创造了缓冲期,以便确保中国农业技术和农作物在阿拉伯国家的适应性以及技术运用和农作物种植的可持续性。例如,中国与阿曼开展的节水设备技术转移合作经历了根据阿曼需求研发适合当地农业灌溉的新技术和新设备、在阿曼建立150平方米实验室和200亩示范基地、将节水技术与装备在阿曼13个农场辐射推广、项目通过专家验收等多个环节,既体现了中国节水灌溉技术在阿曼的示范作用,也提高了阿曼农业灌溉的智能化水平。

   (五)合作地域的均衡性

   如前所述,在中阿合作论坛成立之前,中阿农业合作主要以北非阿拉伯国家为主。这主要是基于两方面原因:其一,从外交领域来看,在新中国成立之后,北非阿拉伯国家与中国建交较为积极,埃及是第一个与中国建交的阿拉伯国家,摩洛哥、阿尔及利亚、苏丹、突尼斯也相继在20世纪50年代末60年代初与中国建交。外交关系的建立为双边农业合作的开展创造了良好的政治经济环境。其二,从经济领域来看,北非地区主要以农业国为主,如埃及是“尼罗河粮仓”、苏丹是“阿拉伯粮仓”、阿尔及利亚曾是罗马帝国时期的“谷仓”。摆脱英、法殖民统治的北非阿拉伯国家普遍重视农业生产,埃及、突尼斯、阿尔及利亚在独立后不久就进行了土地改革,以调动农民生产的积极性。但囿于资金短缺和技术有限,农业发展缓慢,使得农业成为北非阿拉伯国家与中国建交后的重要合作领域。

   中阿合作论坛的成立为中阿农业合作提供了机制保障,随着西亚阿拉伯国家对农业发展和粮食安全重视度的提升,其借助地区发展机制与中国开展的农业项目也逐渐增加。例如,中国在阿联酋成功试种海水稻、中国在约旦河谷地区开展蔬菜种子试验示范、中国—阿曼产业园推动两国农业产业对接合作等。可见,在中阿合作论坛机制下,中国在确保与北非阿拉伯国家农业合作顺利推进的同时,也积极提升与西亚阿拉伯国家的农业合作层次和合作规模,促使中国在西亚和北非之间形成一种动态平衡,既益于扩大中国农业在阿拉伯国家的影响力和吸引力,也有助于阿拉伯国家整体实现农业可持续发展,进而为联合国实现2030年“零饥饿”奉献中国方案。

   上述五方面特征反映了中阿农业合作的主体、客体、载体、战略、战术、时间、空间等7个主要元素,其中中阿农业合作的主体和客体共同决定了农业合作议题,并在时间和空间两个向度内落实战略和战术规划。不论是项目的阶段性发展,还是合作在不同地域的开展,都是对农业合作议题的实施,均体现了中阿农业合作的战略统筹和战术指导,7个元素之间相互影响,共同构成了中阿农业合作范式。

  

   中阿合作论坛框架下中阿

   农业合作的动因

   在中国提出的中阿“1+2+3”合作框架中,农业合作并不是主要领域,但在中阿合作论坛机制下,农业合作却是重要议题,这主要受需求(阿拉伯国家对粮食安全和农业发展的重视度不断提高)、能力(中国的农业治理经验对阿拉伯国家有指导和借鉴意义)、意愿(农业是中阿加强战略伙伴关系的主要领域)等三方面因素的驱动。

   (一)需求层面:阿拉伯国家对粮食安全和农业发展的重视度不断提高

   从国家稳定的角度看,粮食安全是阿拉伯国家安全治理的重要领域,关系到国家政权的合法性和稳定性。但耕地资源不足、水资源短缺等自然因素和人口持续膨胀、冲突频发、贫困率居高不下、技术水平有限等社会经济因素的叠加,导致阿拉伯国家粮食供需矛盾尖锐,粮食安全问题日益严峻。

   首先,在粮食供给层面,北非国家的小麦、稻谷和玉米的生产量均低于消费量,且从2017/2018年度到2019/2020年度看,三大主粮的消费量直线上升,分别增加166万吨、11万吨和220万吨,但与之相对的生产量并未保持上升态势,其中小麦减产85万吨,稻谷和玉米产量基本不变。这导致粮食供需缺口较大,只能通过粮食进口满足国内的消费需求。在西亚阿拉伯国家,从农业种植结构来看,在各国总产量排前五位的农作物中,只有沙特、伊拉克、叙利亚生产小麦,其余均以果蔬为主。这表明经济作物的产量要远大于粮食作物,也是西亚阿拉伯国家过度依赖粮食进口的重要原因之一。可见,无论是北非还是西亚阿拉伯国家,其国内粮食产量均处于供不应求的状态;若世界粮食市场的供给量下降,阿拉伯社会的粮食供应压力将日益增大。例如,《2020年世界粮食安全和营养状况:实现粮食体系转型,保障经济型健康膳食》指出,2020年全球粮食总产量虽较上年有所增加,但新冠疫情中断了粮食供应链,也降低了中低收入国家弱势群体的购粮能力。阿拉伯地区作为世界粮食安全体系中的短板,其引发粮食危机的可能性将加剧。

   其次,在粮食获取层面,多数阿拉伯国家粮食进口路径单一,甚至高度集中于一个国家。小麦是阿拉伯人民最主要的粮食,但其进口依存度也最高。2017年,巴林和科威特分别有99.6%和99.8%的小麦进口来自澳大利亚,埃及、卡塔尔、苏丹、叙利亚、黎巴嫩分别有69%、82%、55%、65%和55%的小麦进口来自俄罗斯,约旦68%的小麦进口来自罗马尼亚,伊拉克51%的小麦进口来自美国。对于上述阿拉伯国家而言,一半以上的小麦进口来源于一个国家,将加重粮食获取的不稳定性。如果粮食出口国产量下降,粮食进口国民众将承受由粮食短缺造成的饥饿和营养不良。如2010年,俄罗斯因粮食歉收暂停了对埃及的小麦出口,造成开罗粮食供应紧张,严重影响了埃及面包补贴项目的实施。同时,粮食进口的路径依赖减少了阿拉伯国家与粮食出口国讨价还价的余地,导致其在进口粮价的议定问题上处于被动地位。此外,战乱和冲突也极大地影响了阿拉伯国家的粮食获取量。《2020年全球粮食危机报告》显示,也门75个人道主义粮援难以到达的区域共生活着510多万人,他们面临着严重的粮食不安全状况;在叙利亚和伊拉克,战争和冲突常导致粮援等任务延期或取消。

   最后,在粮食消费层面,农业基础设施落后、农业技术水平有限和民众节粮意识淡薄等因素,共同导致阿拉伯国家在粮食生产、收获、运输、储藏、食用等方面的损失和浪费较为严重。《2019年粮食及农业状况:推进工作,减少粮食损失和浪费》显示,在报告统计的阿拉伯国家(也门、摩洛哥、埃及、利比亚、突尼斯、阿曼、沙特)中,除突尼斯外,其余国家城市居民人均冷库容量均低于0.1立方米,无益于粮食长久储藏。对阿拉伯国家而言,在粮食生产量和消费量仍处于“赤字”状态时,粮食损失和浪费无疑是雪上加霜,将加重粮食供给负担和削弱粮食仓储能力,进而导致粮食供应减少→粮食价格升高→居民购粮能力下降和粮食储量下降→危机管控能力减弱等恶性传导。

   综上所述,阿拉伯国家在粮食供给、获取、有效利用和稳定等4个维度都存在安全风险,其粮食安全问题尚未得到有效缓解。联合国粮农组织数据显示,从2013~2015年到2015~2017年,海合会国家营养不良人数从260万增加到270万,马格里布国家营养不良人数从470万增加到500万,马什里克地区营养不良人数从4 060万增加到4 420万。粮食不安全与社会政治不稳定有其内在的逻辑联系,使得复杂的粮食问题和深层的社会政治问题相互交织。事实上,2010年底的阿拉伯变局与2008~2009年世界粮食危机存在重要关联。因此,保障粮食安全不仅是解决阿拉伯人民的吃饭问题,更是填补阿拉伯国家治理短板、稳固领导者执政根基的迫切任务。另外,从国家发展的视角看,农业发展是助力阿拉伯国家成功转型的重要领域,既有益于海湾产油国拓宽财政收入渠道,也有助于为北非阿拉伯国家创造就业岗位。阿拉伯国家对农业发展的高度关注主要体现在其国家发展战略之中。如埃及的《2030愿景》、阿曼的《2020愿景计划》商务部国际贸易经济合作研究院、中国驻阿曼大使馆经济、沙特的《2030愿景》、苏丹的《五年经济改革规划》(2015~2019)、吉布提的《2015~2019年加快经济发展与促进就业战略》、科摩罗的《2017~2021年加快经济增长战略》等,都将促进农业生产视为国家经济建设和改善民生的主要议题。鉴此,不论从国家稳定的安全视角还是从国家发展的经济视角看,粮食安全和农业发展都是阿拉伯国家治理的重点关切,但农业发展缓慢和粮食不安全已在阿拉伯地区呈区域性聚集,地区内有重要影响力的大国都不具备凝聚各方力量构建区域粮食安全机制以解决区域共有安全问题的能力。因此,对外农业合作成为阿拉伯国家集体应对农业和粮食安全问题的有效路径。

   中阿合作论坛的建立为阿拉伯国家开展对华农业合作提供了契机。在论坛机制下,互利共赢是主要目标,阿拉伯国家在与中国推进“1+2+3”等领域合作的同时,也积极提出自身的农业发展诉求,以期借助中国力量带动国家转型,从而将愿景规划变为现实利益。中阿农业合作既是一种跨区域的安全合作模式,也是一种跨区域的经济治理路径。前者强调粮食安全,指中阿农业合作能够帮助阿拉伯国家保障人民的生存安全、国家的治理安全和地区的发展安全,从而减轻影响阿拉伯国家政局稳定的非传统威胁。例如,2018年,中国海水稻在迪拜热带沙漠试种成功,为沙漠地区提升粮食自给能力、解决贫困和自然条件恶劣地区的饥饿问题增添中国贡献。同时,中国海水稻在迪拜试种成功也形成了以点带面的效果,推动中国海水稻技术在阿拉伯地区推广,以期帮助阿拉伯国家弥补粮食安全治理在自然资源禀赋方面的短板。后者强调经济转型和多元化发展,指中阿农业合作益于增加阿拉伯经济发展的动能,以期改善农民贫困、农村落后和农业滞后等问题。以中毛渔业合作为例,在毛里塔尼亚政府的支持下,福建宏东渔业股份有限公司逐渐成为当地最大的渔业企业,既促进了企业海外运营与发展,也积极带动了当地百姓就业增收。在不到10万人的努瓦迪布市,已有近2 000人在宏东渔业公司的渔业基地工作,同时,通过培训积累了经验和技能的当地人也开始尝试贷款买船,自己做渔业生意。此外,渔业基地捕捞及加工的海产品经过欧盟认证,常年出口非洲、欧盟、东南亚、韩国、日本等地,推动了毛里塔尼亚产业发展和经济增长。

   可见,阿拉伯国家之所以重视中阿农业合作,是为了实现安全和经济双轨发展,即通过粮食安全合作为阿拉伯经济转型创造稳定的社会环境,同时以实现经济转型和多元化发展为路径保障粮食安全合作的物质基础。此外,中国积极对接阿拉伯农业发展规划,表明中阿合作论坛机制下的多领域合作并非中国一家独大,阿拉伯国家的现实需求也是中阿合作的优先选项,体现了中阿合作的多元多边性和中国平等互利的合作理念。

   (二)能力层面:可资阿拉伯国家借鉴的中国农业治理经验

分享治国理政经验是中阿合作论坛机制下中国对阿拉伯外交的重要着力点之一。2018年,第八届中阿合作论坛在北京召开,中阿双方所达成的共识性文件均强调开展治国理政理念和经验交流互鉴。在农业领域,中国和阿拉伯国家的农业生产都面临自然约束力。但新中国建立后,中国农业发展取得了显著成就,阿拉伯农业发展却普遍滞后,中阿之间农业发展差距逐渐拉大,这主要是因为中国历届政府都将农业视为治国理政的重要领域和关系国家发展与稳定的头等大事,并在实践中不断调整农业顶层设计和发展政策。而阿拉伯国家则普遍采取“重工轻农”的发展战略,导致农业长期处于国家经济建设的边缘。中国以农业合作为载体向阿拉伯国家分享农业治理经验,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《西亚非洲》2020年第6期
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