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杨娜 王慧婷:百年未有之大变局下的全球治理及中国参与

更新时间:2021-04-26 08:56:57
作者: 杨娜   王慧婷  

   内容摘要:当今世界处于百年未有之大变局,国际力量对比发生深刻变化、国内和国家间贫富差距拉大、国家面临的挑战与风险更为复杂、现代科学技术的发展为国家决策和国际形势增加新的变量。世界之变促全球治理随之发生变化,体现为全球层面治理机制的革新、区域层面治理的深化与整合、主权国家在全球治理中的地位和作用经历了先削弱再增强的过程、大国国内政治与国家政策变化导致全球治理在多方面发生改变。中国一直以来以积极姿态参与全球治理,坚持走和平发展道路、推动全球治理体系的深度变革、开创全新的合作模式与合作理念并广泛参与多领域治理进程。当前,为应对大变局,中国创新地提出构建“人类命运共同体”的主张,包含以“合作共赢”为驱动探索理念创新、以“开放包容”姿态推动治理模式创新、打造“周边命运共同体”促共同安全治理的实践创新和以“可持续发展”凝聚共识并率先在认同度高的领域发掘合作新契机。

   关键词:百年未有之大变局;全球化;全球治理;国际机制;中国参与

   作者简介:杨娜,南开大学周恩来政府管理学院副教授;王慧婷,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。(天津 300350)

   基金项目:天津市2020年度哲学社会科学规划重点委托项目(TJZDWT202001-11)

   全球化深入发展,以推动商品、技术、信息、服务、人员等各类生产要素自由流动与高效配置的当代全球化从根本上突破了地域和空间的限制,人类交流与互动的障碍被不断克服,珍视和平、反对战争、鼓励创新的观念被越来越多的国家所接受。全球化时代,各国都将发展作为内外政策的重要目标。如何将本国的发展同世界的进步相联系,把本国利益和全球利益相结合,对内减少社会不平等,对外建设包容型的世界经济是国际社会共同追求的目标。然而,当今世界,逆全球化愈演愈烈、民粹主义盛行、美国挑起贸易争端、新冠肺炎疫情全球大流行,人类进入前所未有的变革时代,全球治理遭遇新的挑战。

   一、世界处于百年未有之大变局

   随着互联网技术的快速发展,全球化已经广泛影响到人类生产、生活的方方面面,主权国家之间、国家与非国家行为体间的复合相互依赖态势进一步加强,高低政治的界限、国内与国外的分野日益模糊。与此同时,世界面临的不确定要素增加,全球风险愈益复杂化,逆全球化呼声日渐高涨,黑天鹅事件频频爆发。以习近平同志为核心的党中央在科学分析国内外形势的基础上,做出了“世界正处于大发展大变革大调整时期”的总体论断。习近平在2018年中央外事工作会议上指出,世界处于百年未有之大变局。“变”的核心内涵既包含宏观意义上的体系及其成员的变化,也囊括微观层次中领域议题的调整。

   体系之变。国际力量对比发生深刻变化,全球治理体系与国际秩序转型日益迫切。源于15世纪的地理大发现开启了西方国家对外扩张的序幕,爆发于18世纪和19世纪的两次工业革命奠定了资本主义世界体系,形成了以西方为主导的国际结构。两次世界大战并未打破“西强东弱”的国际格局,权力在西方国家内部实现了转移和交接。现今的全球秩序仍体现出资本主义体系在全球的扩展,以西方国家占据政治、经济领域的传统优势为主要特征,表现为以欧美为代表的西方国家在国际分工中位于较高层次,他们在重要的全球性治理机制中掌握主要话语权。21世纪以来,经济全球化的深入发展使善于利用自身比较优势的部分后发国家真正迎来发展的契机,以中国为代表的新兴市场国家实现群体性崛起,西方国家相对式微,国际力量对比发生前所未有之大变化。与全球权力格局的剧烈变动形成鲜明对比,全球治理体系和与之相对应的国际秩序表现为滞后性,全球治理的“参与赤字”和“责任赤字”愈益扩大,全球治理的有效性受阻,构建与全球权力格局相匹配的全球治理体系迫在眉睫。

   国家之变。主权国家内部和国家间的贫富差距拉大,滋生逆全球化和反全球化力量,致使民粹主义在全球盛行。当前经济全球化引发经贸不平衡、经济失衡和分配不公等问题,造成主权国家内部不同群体之间、地区之间的贫富差距拉大。在全球化进程中利益受损的群体汇聚起来,形成反全球化和逆全球化力量,进而导致民粹主义盛行。西方发达国家的民粹主义已达到继20世纪30年代以来的最高点。民粹主义不仅促使各国政府更加“向内看”,还侵蚀着国家间的政治互信基础。民粹主义抬头,突出体现为特朗普当选并奉行“美国第一”以及英国脱欧。特朗普执政美国后,推崇贸易保护主义和频繁退出国际组织,不仅是推卸全球责任的行为,更是对其他国家的不良示范,加剧了大国间、热点地区的冲突,扰乱了全球化秩序,多边体系受到挑战。英国脱欧使全球多边合作治理面临巨大考验,削弱欧盟的全球影响力,给全球治理增加了新的阻力和不确定性。

   问题之变。世界面临的挑战与风险更为复杂、应对的难度倍增。当前国际社会不仅要解决尚未得到根治的传统政治难题,更要面对由全球化负面效应引发的各种非传统安全风险。而且,相较于以军事冲突为代表的高政治问题,此类全球性问题涉及领域更加多元、波及范围日渐广泛、潜在危害性更高,单凭一个或几个国家无法有效解决。新冠肺炎疫情的全球大流行致使全球风险叠加,导致全球多元议题相互交织。此次公共卫生危机爆发伊始,各国和相关国际组织都缺乏有效应急策略,与医疗相关的物资紧缺,全球产业链收缩趋势明显。疫情使得内外需求锐减,全球经济陷入困境。国际货币基金组织(IMF)于2020年6月发布的《世界经济展望报告》显示,全球经济负增长4.9%。经合组织(OECD)的报告指出,2020年全球经济活动下降6%,OECD国家的失业率升至9.2%。经济衰退、失业率上升,一些国家国内治理不力,企图将国内矛盾向外转移,地缘政治竞争随之加剧。例如,印度疫情严重,国内医疗卫生体系落后致使防控不当,为转移国内对莫迪政府的不满,6月中旬,印度一线边防部队跨越中印边界西段实际控制线蓄意挑衅,引发两国肢体冲突和人员伤亡。疫情导致全球风险愈益复杂化,多种风险和难题叠加在一起,不仅使得解决问题的难度不断上升,还加深了一些国家之间的矛盾、阻碍了彼此合作。

   竞争焦点之变。科技是百年未有之大变局中的关键一环,互联网等现代科学技术的发展为国家决策和国际形势增加新的变量。以互联网为平台的社交媒体的发展,使得民众更加能够获得来自世界各地丰富的、最新的信息。可能出现的情况是,它们可能先于政府决策形成民意。广泛的民意使得政府及政治精英不得不重视并给予回应。国家领导人或政治精英可借助互联网直接与民众互动,亦可直接与他国决策者对话,如开展推特外交等。现代科技支撑下的国内外互动新模式不仅改变了传统的国内、国家间的沟通方式,还迫使国家决策者制定内外政策时不得不考虑更多要素。信息的广泛传播导致国家政府对议事日程的控制被削弱了,决策自由受限,国家的控制能力下降;网络技术的发展促使信息传递速度加快、成本降低,非国家行为体越来越多的掌握信息资源并参与到国际事务中,与国家分享权力。

   二、世界之变推促全球治理发生变化

   百年未有大变局之下,从国际体系到国家行为、从宏观国际机制到微观问题领域都发生了巨大变化,治理在全球、地区、国家、国内等多个层级亦发生诸多改变。

   第一,全球层面治理机制的革新。特朗普执政以来,美国相继退出多个国际组织和国际多边机制,导致一些重要的全球治理机制陷入困境。美国作为全球性大国,退出巴黎气候协定、联合国教科文组织和伊朗核协议等,极大地影响了传统安全和非传统安全治理进程,长此下去恐导致某些治理工作停滞甚至倒退。因此,全球治理体系亟待重构。国家间权力重新分配,现有治理机制难以回应新兴经济体的利益诉求,故对其进行改革的呼声强烈。国际货币基金组织中成员的投票份额做了调整,却仍未能改变美国主导决策的现实;世贸组织面临运行效率有待提高、上诉机构停摆等问题,目前改革缺乏实质进展。基于此,新兴发展中国家探索创建更加公正、平等和高效的新型全球治理机制。亚投行是亚太地区的多边合作机制,旨在促进本地区的互联互通,以资金支持本地区发展中国家加强基础设施建设。区域全面经济伙伴关系在东亚主要行为体的协力推动下,谈判取得重大进展,通过削减关税和非关税壁垒,建立以共同市场为基础的自贸网络。这些新型治理机制以新兴发展中国家的共有观念和共识为基础,既讲求运转效率,又兼顾成员的共同利益。全球治理新机制并不寻求与既有机制在理念和规则上发生冲突,而是力求与之形成互为补充的关系,在制度建设层面促进南北合作。

   第二,区域层面治理的深化与整合。经济全球化遭遇挫折,“多边主义和自由贸易体制受到冲击,和平赤字、治理赤字、发展赤字和信任赤字有增无减,不稳定不确定因素增加”,全球治理的能力亦受到质疑,逆全球化浪潮此起彼伏。龙永图指出,区域一体化是应对逆全球化的有力工具。区域层面治理发生的变化表现为:一是全球治理机构重心向地区转移,如安理会维和行动更多授权区域组织;二是国际关系主要行为体在地区范围重新整合,如东盟、欧盟等地区组织分别召开区域合作抗疫特别会议。区域治理不同于全球治理体系的松散联系,也不同于国内治理的高度同质化,区域内行为体互动的频密程度明显高于全球体系。同一区域内,国家间贸易相互依存度高、经贸投资的联系密切,且大多拥有业已存在的、不同程度的协调机制,为地区一体化的深化提供了制度基础。例如,拉美地区的《美墨加协定》(USMCA)、“非洲发展新伙伴关系”之下的“非洲基础设施发展计划”(PIDA),以及正在推进的区域全面经济伙伴关系(RCEP)。这些地区经济治理机制各有侧重且各具特色,如能在世贸组织(WTO)的既有框架下协调经贸规则与行业标准,这种“地区—全球”的治理思路相对于世贸组织与其成员国逐一协调可能更为有效,还能避免全球治理的日益“分散化”和“碎片化”。在地区层面协调多样化的成员利益,由地区治理机制将成员利益的最大公约数统一输出为本地区的“共同利益”,进而与其他地区治理机制乃至全球层面治理机制通过讨价还价,协力促成更广范围的合作。

   第三,主权国家在全球治理中的地位和作用经历了先削弱再增强的过程。多元主体协作是全球治理的主要特征之一。在全球化时代,除主权国家外,国际组织、跨国公司、社会团体等都是全球治理的重要行为体。国家是多个治理主体之一,且全球性问题单靠国家无法解决,故有说法认为,民族国家无力应对全球化的挑战,应建立超越民族国家的世界政府来实现全球治理。甚至出现“民族国家终结论”,提出民族国家已经过时,正被废弃或废止。然而,随着全球化的深入发展,全球性问题不仅没能在非政府组织的协调下得以解决,反而愈加复杂交织。由此,全球治理常被批评低效甚至无效。在全球化大势未变的情况下,“找回国家”的呼声强烈,国家的地位和作用在全球化时代不仅没有消退,反而凸显出来,各国欲利用国家竞争优势以占据全球化有利地位。应对此次新冠疫情,各国政府纷纷采取自救措施,民众对本国政府的期望和信任度维持在较高水平。例如,60%的丹麦民众、42%的瑞典民众、41%的葡萄牙民众认为本国政府“表现良好”。国家借抗疫之机收回更多权力,发展“大政府”;扩展到全球卫生治理领域,国家因掌握医疗资源且获得国内民众的支持,成为应对此次公共卫生危机的主要力量。在一体化程度最高的区域组织欧盟,成员国各自采取措施应对疫情以及由其引发的经济社会问题,共同体通过筹集资金、组建专家组等途径发挥协调配合的作用。

第四,大国国内政治与国家政策的变化导致全球治理在多方面发生相应改变。具体表现为:一是西方大国推行贸易保护主义政策,冲击着现有多边经贸治理机制。美国试图通过贸易保护政策扭转国际贸易利益的分配,以应对其国内经济失衡、贸易逆差的现状。特朗普政府认为WTO和G20等全球多边经济治理机制鲜有成效,有损美国经济利益,倾向于通过单边或双边方式解决经济问题,导致主要大国间的宏观经济合作受阻。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《东北亚论坛》2020年第6期
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